Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 г. по делу N 8а-19973/2021[88а-18244/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Зиновьевой К.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Тесленко Леонида Васильевича, Корзика Евгения Петровича, Тесленко Галины Сергеевны, поданную 10 сентября 2021 года, на решение Кемеровского областного суда от 18 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года

по административному делу N 3а-41/2021 по административному исковому заявлению Тесленко Леонида Васильевича, Корзика Евгения Петровича о признании недействующим в части решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов N 1/6 от 31 января 2012 года "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Новокузнецка"

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, заключение прокурора Кадошникова С.О, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31 января 2012 года N 1/6 утверждены Правила землепользования и застройки города Новокузнецка (далее - Правила землепользования и застройки). Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки является карта (схема) градостроительного зонирования.

Тесленко Леонид Васильевич, Корзик Евгений Петрович обратились в суд с административным иском к Новокузнецкому городскому Совету народных депутатов о признании недействующими вышеуказанных Правил землепользования и застройки в части распространения территориальный зоны зеленых насаждений санитарно-защитного назначения (ЗН-3) на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу "адрес" и распространения территориальной зоны массового отдыха (Р-3) на территорию земельного участка с кадастровым номером: N, расположенного по адресу "адрес".

В обоснование заявленных требование указали, что Тесленко Л.В. является собственником жилого дома, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, который предоставлен по договору аренды земельного участка. Корзик Е.П. является собственником земельных участков с кадастровым номером: N, расположенного по адресу: "адрес" и жилого дома, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". Считают, что отнесение земельных участков с кадастровыми номерами: N, N в приложении 1 - картах градостроительного зонирования к территориальным зонам (ЗН-3, Р-3) лишают заявителей права владения, пользования, распоряжения объектами недвижимости для целей, для которых данные объекты приобретались..

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц Администрация города Новокузнецка, Комитет градостроительства и земельных ресурсов Администрации города Новокузнецка, Глава города Новокузнецка, Тесленко Галина Сергеевна.

Решением Кемеровского областного суда от 18 марта 2021 года оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 10 сентября 2021 года, заявители ставят вопрос об отмене решения Кемеровского областного суда от 18 марта 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года с принятием нового решения, со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права, неправильное определение судами обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении и определении судов, обстоятельствам дела. В обоснование доводов жалобы податели указывают, что судами не учтены позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в определениях от 26 марта 2020 N631-О и от 30 июня 2020 N1491-О, Верховного суда Российской Федерации, изложенная в Определении от 24 ноября 2020 по делу N301-ЭС20-10890, нарушены принципы, положенные в основу статей 1, 6, 8 Протокола N1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также положения земельного и градостроительного законодательства. Кроме того, указывают, что заинтересованное лицо Тесленко Г.С. и истец Тесленко Л.В. не были извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания суда апелляционной инстанции.

От Прокуратуры Кемеровской области -Кузбасса, Новокузнецкого городского Совета народных депутатов, а также от Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка поступили возражения на кассационную жалобу, Новокузнецкий городской Совет народных депутатов, Комитет градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка ходатайствовали о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие их представителей.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части распространения территориальный зоны зеленых насаждений санитарно-защитного назначения (ЗН-3) на территорию земельного участка с кадастровым номером N и распространения территориальной зоны массового отдыха (Р-3) на территорию земельного участка с кадастровым номером: N, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что оспариваемые нормативные акты требованиям градостроительного законодательства не противоречат.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами судов, поскольку изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского поселения относилось к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Обжалуемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме и опубликованы в газете "Новокузнецк" от 07 февраля 2012 года N 8 (555). Кроме того, картографический материал Правил землепользования и застройки размещен на сайте Комитета градостроительства и земельных ресурсов Администрации города Новокузнецка в цветном варианте.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).

В соответствии с пунктом 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

В силу пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав рекреационных зон включаются, в том числе и земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

В соответствии с положениями пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Таким образом, зона зеленых насаждений общего пользования в силу понятия, приведенного в пункте 12 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, относится к территории общего пользования.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что Тесленко Л.В, Тесленко Г.С, являются собственниками жилого дома, расположенного по адресу: "адрес". 6 декабря 2019 года между Тесленко Г.С, Тесленко Л.В. и Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером N, на котором расположен вышеуказанный дом, сроком до 31 декабря 2065 года.

Корзик Е.П. является собственником земельного участка, с кадастровым номером N, расположенного по адресу "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под индивидуальный жилой дома с хозяйственными постройками, общей площадью 1348 +/-10 кв.м.

Документом территориального планирования на территории муниципального образования Новокузнецкий городской округ Кемеровской области - Кузбасса является Генеральный план города Новокузнецк, утвержденный решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов N 9/120 от 16 июня 2010 года.

В соответствии с проектным планом в составе Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу "адрес" отнесен к функциональным зонам земельных насаждений специального назначения и спортивно-рекреационных объектов, земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу "адрес", отнесен к функциональной зоне спортивно-рекреационных объектов.

С учетом изложенного, выводы судов о том, что Правила землепользования и застройки города Новокузнецка в оспариваемой части не противоречат приведенным нормам федерального законодательства, отнесение спорных земельных участков, которые имеют вид разрешенного использования "под индивидуальный жилой дом с хозяйственными постройками" к территориальным зонам ЗН-3, Р-3 не влечет признание Правил землепользования и застройки не действующими, не ограничивает прав административных истцов на использование земельных участков, являются правильными.

Доводы кассационной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм права в совокупности и противоречат установленным по делу обстоятельствам.

Доводы заявителей жалобы о приоритете при подготовке правил землепользования и застройки сложившейся планировки территории и существующего землепользования были предметом рассмотрения нижестоящих судов, им дана правовая оценка, не согласится с которой у судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не имеется оснований.

Судами верно было указано, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Соблюдении прав собственника земельного участка обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

В данном случае территориальное зонирование расположения земельных участков административных истцов, согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом городского округа город Новокузнецк.

Доводы кассационной жалобы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Обжалуемые судебные акты основаны на анализе исследованных доказательств, мотивированны, соответствуют материалам дела и требованиям законодательства. Судами соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Вопреки доводам кассационной жалобы о не извещении истца и заинтересованного лица о слушании дела в суде апелляционной инстанции, в материалах дела имеются сведения, что почтовая корреспонденция с извещением на имя истца возвращена за истечением срока хранения, что в силу положений статьи 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует о надлежащем извещении заявителя жалобы; а почтовая корреспонденция на имя заинтересованного лица вручена ему, о чем в материалах дела также имеется соответствующая копия электронного извещения.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кемеровского областного суда от 18 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи