Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. по делу N 8а-20265/2021[88а-18749/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Пушкаревой Н.В, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокуратуры Красноярского края, поданное 6 сентября 2021 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 29 марта 2021 года

по административному делу N 2а-2617/2020 по административному исковому заявлению Ачинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Ястребовского сельсовета Ачинского района о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, прокурора Волкову А.Г, поддержавшую доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ачинский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации Ястребовского сельсовета Ачинского района о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела; возложении обязанности устранить допущенное нарушение. В обоснование заявленных требование указал, что сотрудниками прокуратуры было проведена проверка на предмет соблюдения законодательства об организации погребения и похоронного дела. В ходе выполнения данного мероприятия установлено, что, вопреки предписания закона, специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района не создана, порядок ее деятельности не определен. Отсутствие на территории сельского поселения такой службы нарушает права неопределенного круга лиц на получение на безвозмездной основе услуг по погребению согласно предусмотренному гарантированному перечню услуг, а также лишает лицо, принявшее на себя обязанность осуществлять погребение умершего, права выбора между осуществлением погребения умершего безвозмездно указанной специализированной службой либо самостоятельно, с последующим получением социального пособия на погребение.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены индивидуальный предприниматель Самсонова Полина Денисовна и администрация Ачинского района Красноярского края.

Решением Ачинского городского суда Красноярского края от 23 октября 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 29 марта 2021 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 6 сентября 2021 года, прокуратура Красноярского края ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 29 марта 2021 года с оставлением в силе решения суда первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела, а также нарушение норм материального права.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что Ачинской городской прокуратурой в ходе проверки соблюдения требований законодательства об организации погребения и похоронного дела было установлено, что на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, не определен порядок ее деятельности.

По результатам проверки Ачинским городским прокурором было внесено представление в адрес Главы Ястребовского сельсовета об устранении нарушений законодательства об организации погребения и похоронного дела, в частности по созданию на территории сельсовета специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Как следует из ответа Главы Ястребовского сельсовета от 29.06.2020 года, на территории Ястребовского сельсовета принято распоряжение N45-од от 22 июня 2020 "Об осуществлении закупки на право заключения муниципального контракта по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района Красноярского края". По итогам проведения открытого конкурса на право заключения муниципального контракта по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Ястребовского сельсовета будет определена специализированная служба. Представлен муниципальный контракт N, заключенный между администрацией Ястребовского сельсовета и индивидуальным предпринимателем Самсоновой П.Д. от 10 августа 2020 года, предметом которого является предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района.

Суд первой инстанции удовлетворяя заявленные требования исходил из того, что полномочия по организации ритуальных услуг отнесены к полномочиям Ястребовского сельсовета, федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона "О погребении и похоронном деле" и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела. Органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы в форме муниципальных предприятий, учреждений, межмуниципальных хозяйственных обществ. Однако административным ответчиком данное право до настоящего времени не реализовано, непринятие административным ответчиком мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела и реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению противоречит нормам названных нормативных правовых актов, чем нарушаются права граждан на выбор между погребением, включающим в себя гарантированный перечень бесплатных услуг, и погребением за счет собственных средств, с последующим получением социального пособия, заключение контракта с ИП Самсоновой на предоставление услуг по погребению на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района Красноярского края, не является основанием для освобождения административного ответчика от исполнения возложенных на него законом обязанностей.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта, не согласился с выводами суда первой инстанции о бездействии административного ответчика в части не создания на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района специализированной службы по вопросам похоронного дела и необходимости возложения на него обязанности создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, придя к выводу о том, что поскольку специализированная служба по вопросам похоронного дела не обязательно должна создаваться органами местного самоуправления в форме муниципальных предприятий и учреждений, создание муниципального хозяйствующего субъекта - специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании Ястребовского сельсовет, в котором проживает около полутора тысяч человек, нецелесообразно и финансово затруднительно, административный ответчик реализовал установленные законом полномочия и обязанность разрешенным законом способом путем заключения муниципального контракта N с индивидуальным предпринимателем, предметом которого является предоставление исполнителем гарантированного перечня услуг по погребению на территории Ястребовского сельсовета Ачинского района Красноярского края.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласится с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ лиц, недопустим отказ специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 Федерального закона N8-ФЗ).

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из системного толкования положений статей 9 и 10 Федерального закона N8-ФЗ следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Из буквального толкования вышеназванных норм следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

При этом действующими нормами права органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон N131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Таким образам, федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Законом Красноярского края от 15.10.2015 N 9-3724 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края" и пунктом 26 части 1 статьи 7 Устава сельского поселения Ястребовский сельсовет Ачинского муниципального района Красноярского края организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения Ястребовского сельсовета.

Учитывая изложенное, выводы суда первой инстанции о том, что создание специализированной службы является обязанностью органа местного самоуправления поселения - Ястребовского сельсовета при реализации вопросов местного значения по организации ритуальных услуг и возложении соответствующей обязанности являются правильными.

Данный вывод суда первой инстанции мотивирован и основан на установленных по делу фактических обстоятельствах и нормах материального права.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции об удовлетворения административного искового заявления о признании незаконным бездействия администрации Ястребовского сельсовета администрации Ачинского района Красноярского края по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела; обязании администрации Ястребовского сельского совета администрации Ачинского района Красноярского края создать на территории сельского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права.

При таких обстоятельствах, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 29 марта 2021 года подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 29 марта 2021 года отменить, оставить в силе решение Ачинского городского суда Красноярского края от 23 октября 2020 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи