Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 г. по делу N 8а-17710/2021[88а-17014/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, с участием прокурора Бердинских С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе ООО "Усть-Лужский водоканал" на решение Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года (N 3а-260/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021 года (N 66а-931/2021) по административному исковому заявлению ООО "Усть-Лужский водоканал" о признании не действующим в части областного закона Ленинградской области от 29 декабря 2015 года N 153-оз "О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон Ленинградской области "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя ООО "Усть-Лужский водоканал" Стрембелева С.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя Законодательного Собрания Ленинградской области Блинова Р.А, представителя Губернатора Ленинградской области Вилаевой М.А, представителя Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области Смирновой А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Ленинградской области 23 декабря 2015 года принят, а Губернатором Ленинградской области 29 декабря 2015 года подписан областной закон Ленинградской области от 29 декабря 2015 года N153-оз "О перераспределении полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" (далее областной закон N 153-оз).

Областной закон N 153-оз действует в редакции областного закона Ленинградской области от 27 декабря 2019 года N 118-оз "О внесении изменений в некоторые областные законы, регулирующие вопросы перераспределения полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области".

Общество с ограниченной ответственностью "Усть-Лужский водоканал" (далее ООО "Усть-Лужский водоканал", общество) обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим:

-часть 1 статьи 1 областного закона N 153-оз, согласно которой к полномочиям Правительства Ленинградской области или уполномоченных им органов исполнительной власти Ленинградской области относятся полномочия органов местного самоуправления Сосновоборского городского округа Ленинградской области, городских и сельских поселений Бокситогорского, Волховского, Всеволожского, Волосовского, Выборгского, Кингисеппского, Киришского, Кировского, Лодейнопольского, Ломоносовского, Лужского, Подпорожского, Приозерского, Сланцевского, Тихвинского, Тосненского, Гатчинского муниципальных районов Ленинградской области в сфере водоснабжения и водоотведения, отнесенные Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" к полномочиям органов местного самоуправления, за исключением полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения поселений;

-пункт 4 части 2 статьи 4 областного закона N 153-оз, которым установлено, что полномочия, указанные в статье 1 настоящего областного закона, перераспределяются между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Сосновоборского городского округа Ленинградской области, городских и сельских поселений Всеволожского, Волосовского, Гатчинского (за исключением Коммунарского городского поселения), Кингисеппского (за исключением Нежновского сельского поселения), Киришского, Кировского (за исключением Шлиссельбургского и Павловского городских поселений, Суховского сельского поселения), Ломоносовского (за исключением Копорского и Лаговского сельских поселений) муниципальных районов Ленинградской области, Кузнечнинского городского поселения Приозерского муниципального района Ленинградской области, Любанского, Никольского, Рябовского, Тосненского, Федоровского, Форносовского городских поселений Тосненского муниципального района Ленинградской области со дня передачи имущества, находящегося в собственности указанных поселений и используемого для осуществления таких полномочий, в государственную собственность Ленинградской области, но не позднее 31 декабря 2020 года;

в той части, в которой данные положения предусматривают перераспределение полномочий органов местного самоуправления Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области в сфере водоснабжения и водоотведения, отнесенные Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" к полномочиям органов местного самоуправления, за исключением полномочий по утверждению схем водоснабжения и водоотведения поселений, от органов местного самоуправления к Правительству Ленинградской области или уполномоченным им органам исполнительной власти Ленинградской области.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что оспариваемые положения предусматривают возможность перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления со дня передачи имущества, находящегося в собственности Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области и используемого для осуществления таких полномочий, в государственную собственность Ленинградской области, но не позднее 31 декабря 2020 года; вместе с тем, федеральным законодательством предусмотрена возможность перераспределения таких полномочий на основании региональных нормативных правовых актов с начала финансового года, который соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря). В этой части также заявлен довод о несоответствии оспариваемых норм положениям статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемые нормы фактически предполагают передачу органом местного самоуправления полномочий органам государственной власти в отсутствие их финансирования. В бюджете Ленинградской области на 2020 год статья расходов на осуществление органами государственной власти Ленинградской области полномочий в сфере водоотведения и водоснабжения Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области отсутствует; при этом такая статья расходов включена в бюджет данного сельского поселения на 2020 год.

Административный истец также указал, что общество с 2014 года является гарантирующей организацией в Усть-Лужском сельском поселении Кингисеппского муниципального района Ленинградской области, с 2013 года осуществляет эксплуатацию централизованных систем водоснабжения и водоотведения сельского поселения; однако 14 декабря 2020 года между органом местного самоуправления и Леноблкомимуществом подписан акт о передаче имущества, используемого для водоснабжения и водоотведения.

Административный истец ссылается на нарушение его прав тем, что в результате принятия и введения в действие оспариваемых правовых норм он лишен статуса гарантирующей организации, что ограничивает его возможность на занятие предпринимательской деятельностью в сфере водоснабжения и водоотведения, которая им осуществлялась на протяжении нескольких лет.

Решением Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021 года, в удовлетворении административного иска ООО "Усть-Лужский водоканал" отказано.

В кассационной жалобе на решение Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 20 августа 2021 года, ООО "Усть-Лужский водоканал" ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с нарушениями норм материального и процессуального права, выводами, не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, излагая доводы административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Ленинградской области в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования, правовые основания для удовлетворения заявленных требований и признания не действующим регионального закона, принятого уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства отсутствуют.

Проверяя решение суда по существу, судебная коллегия с указанным выводом суда согласилась, при этом указав, что перераспределенные в областном законе N153-оз полномочия органов местного самоуправления Кингисеппского (за исключением Нежновского сельского поселения) муниципального района Ленинградской области, в том числе Усть-Лужского сельского поселения Кингисеппского муниципального района Ленинградской области, указанные в статье 1 областного закона, в пользу органов государственной власти Ленинградской области (Правительства Ленинградской области или уполномоченных им органов исполнительной власти Ленинградской области), не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления.

Такие выводы основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Статьей 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления").

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые осуществляют правовое регулирование деятельности местного самоуправления, государственную поддержку, передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и контролируют исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Глава 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Статья 17 этого же нормативного правового акта, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Эта же норма устанавливает, что такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведенной статьи установилзапрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчет об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка

материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).

Аналогичное положение содержится в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Такое правовое регулирование предусмотрено с 27 мая 2014 года с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-Ф3 "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 3.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, в силу изложенных выше норм федерального законодательства в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может осуществляться передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому; дискреция законодателя субъекта Российской Федерации на осуществление в случаях, установленных федеральными законами, перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации по частям не может быть ограничена.

Отнесение оспариваемыми нормами к полномочиям органа исполнительной власти Ленинградской области или уполномоченных им органов исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющих функции проведения единой государственной политики в данном регионе, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения, полномочий органа местного самоуправления Усть-Лужского сельского поселения в указанной сфере, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вопреки доводам кассационной жалобы, не противоречит.

Более того, такой механизм перераспределения полномочий согласуется и с правовыми предписаниями статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, в соответствии с которыми осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3); предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (пункт 4); необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (пункт 6).

Оснований полагать, что указанные нормы материального права применены судами неверно, не имеется.

Суды первой и апелляционной инстанции дали надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебного акта, по настоящему административному делу не допущено.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений, правильность выводов судов они не опровергают, о незаконности судебных постановлений не свидетельствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021 года без изменения, кассационную жалобу ООО "Усть-Лужский водоканал"- без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 25 мая 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 15 октября 2021 года.