Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 г. по делу N 8а-26411/2021[88а-24717/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента строительства и транспорта Белгородской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Конопака Н.М. к департаменту строительства и транспорта Белгородской области, администрации г. Белгорода о признании недействующими в части Правила землепользования и застройки городского округа "город Белгород".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б, объяснения представителя административного истца - Беликовой С.Ю, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в г. Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области (далее - департамент) от 29 мая 2018 года N 440 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Белгород" Белгородской области (далее - ПЗЗ), которые опубликованы 29 мая 2018 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://www.zakon.belregion.ru) в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 112 "О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов".

Распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 4 апреля 2019 года N 124, от 30 июля 2019 года N 387, от 17 апреля 2020 года N 223, решением Белгородского областного суда от 29 марта 2019 года по административному делу N 3а-50/2019, распоряжением управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 9 декабря 2020 года N 491 в Правила землепользования и застройки вносились изменения.

Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой земельный участок с кадастровым номером N площадью 1350 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов - под индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: "адрес", в редакции распоряжения управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 9 декабря 2020 года N 491, отнесен к территориальной зоне инвестиционно-производственного развития (П4); на карте отображены границы санитарно-защитной зоны, включающей земельный участок с кадастровым номером N.

Конопак Н.М. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу ПЗЗ в части установления и отображения на карте градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны территориальной зоны инвестиционно-производственного развития в границах земельного участка с кадастровым номером N, имеющего вид разрешенного использования: под индивидуальное жилищное строительство.

Требования мотивированы тем, что положения ПЗЗ в части отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне инвестиционно-производственного развития не соответствуют положениям пункта 4 части 1 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку территориальная зона П4 установлена без учета фактического использования земельного участка и расположенного на нем объекта капитального строительства. Также административный истец указал, что отображение на карте градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы. Данные обстоятельства нарушают его права, поскольку создают препятствия в застройке земельного участка, лишают возможности осуществить строительство нового объекта либо реконструкцию существующего жилого дома.

Решением Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года требования удовлетворены в части, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части отображения на карте градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны применительно к земельному участку с кадастровым номером N, расположенному по адресу: "адрес" (то есть, в пределах наложения санитарно-защитной зоны на данный участок). В удовлетворении остальной части заявленных требований - отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 года решение Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года в части отказа в удовлетворении требований административного истца отменено, принято по делу в данной части новое решение, признаны недействующими со дня принятия настоящего апелляционного определения Правила землепользования и застройки городского округа "город Белгород" Белгородской области, утвержденные распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 29 мая 2018 года N 440 в части установления территориальной зоны инвестиционно-производственного развития (П4) включающей земельный участок с кадастровым номером N.

В остальной части решение Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 26 августа 2021 года департаментом строительства и транспорта Белгородской области, через суд первой инстанции, оспаривается законность и обоснованность судебного акта апелляционной инстанции, ставится вопрос о его отмене, оставлении без изменения решения суда первой инстанции.

Доводы кассационной жалобы указывают на ошибочность вывода суда апелляционной инстанции о том, что спорный земельный участок расположен в функциональной зоне жилой застройки, отнесение на карте градостроительного зонирования Правил указанного земельного участка к территориальной зоне инвестиционно-производственного развития (П-4) соответствует функциональной зоне, установленной Генеральным планом.

От Конопака Н.М. поступили письменные возражения на кассационную жалобу.

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что, в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Как следует из материалов дела, Конопак Н.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - под индивидуальное жилищное строительство. На данном земельном участке расположен жилой дом, площадью 61, 3 кв.м, который также принадлежит на праве собственности административному истцу.

С целью осуществления строительства на принадлежащем Конопак Н.М. земельном участке 3-этажного жилого дома, заявитель 17 августа 2020 года обратился в администрацию г. Белгорода с уведомлением о планируемом строительстве объекта недвижимости. Однако уведомлением администрации г. Белгород от 21 августа 2020 года N 249 Конопак Н.М. отказано в согласовании строительства со ссылкой на ПЗЗ, действующие в редакции распоряжения Департамента от 30 июля 2019 года N 387, согласно которым спорный земельный участок расположен в территориальной зоне инвестиционно-производственного развития (П4), в которой строительство индивидуального жилого дома не допустимо.

Конопак Н.М. является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом, и полагает, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы. Соответственно административному истцу действующим законодательством предоставлено право обратиться в суд с требованием о признании данного нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования административного истца в части признания незаконным отображение санитарно-защитной зоны, которая распространяется на территорию земельного участка с кадастровым номером N, исходил из того, что санитарно-защитная зона для ЗАО "Белгородский цемент" не установлена в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при этом в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о вхождении земельного участка с кадастровым номером N в санитарно-защитную зону ООО "Белгороддорстрой" или ЗАО "Белгородский цемент", расположенных на некотором удалении от спорного земельного участка. При установлении границ санитарно-защитной зоны в отношении ООО "Белгороддорстрой", расположенного по адресу: "адрес"", жилая застройка и другие объекты и территории с установленными требованиями к качеству среды обитания, в том числе земельный участок с кадастровым номером N, в эту зону не попадают. Согласно ситуационной карте-схеме района размещения промплощадки N 1 ЗАО "Белгородский цемент", на которой указаны границы ориентировочной и расчетной (предлагаемой к установлению) санитарно-защитной зоны, земельный участок, расположенный по "адрес", не входит в данную зону ЗАО "Белгородский цемент", сам проект санитарно-защитной зоны для ЗАО "Белгородский цемент" находится в стадии разработки.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции в данной части, указав на следующие основания.

Из совокупного анализа положений статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, которыми утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Из указанного суд второй инстанции пришел к выводу о том, что при таких обстоятельствах, отображение в оспариваемых ПЗЗ санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы, является произвольным. При этом судами указано, что действующим законодательством не предусмотрено установление ориентировочных размеров санитарно-защитных зон непосредственно документом градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения.

Суды, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 2 статьи 36 ГрК РФ, пришли к выводу о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

Несоответствие ПЗЗ муниципального образования Генеральному плану, в том числе, в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В данном случае в составе Генерального плана, утвержденного распоряжением департамента от 22 января 2019 года N 22, с учетом внесенных в него распоряжением управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 22 октября 2020 года N 391 изменений, приложена, в том числе, карта функциональных зон, на которую нанесены территории инвестиционного назначения.

Земельный участок с кадастровым номером N согласно картографическому материалу Генерального плана расположен в функциональной зоне жилой застройки. Данная функциональная зона входит в состав территории инвестиционного назначения.

При этом, согласно материалов по обоснованию Генерального плана, территория инвестиционного назначения не является функциональной зоной, а предусмотрена в частности для жилых зон (территории индивидуальной жилой застройки и кварталов многоэтажной жилой застройки), попадающих в санитарно-защитные зоны промышленных предприятий и названных Генеральным планом зонами инвестиционного назначения, в которых в период до 2010 года в случае появления частных инициатив могут размещаться предприятия малого бизнеса, офисы и другие организации.

Установив указанные выше обстоятельства, и, учитывая приведенные нормы федерального законодательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что ПЗЗ в оспариваемой части не соответствуют Генеральному плану названного муниципального образования и противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции в части отказа Конопак Н.М. в удовлетворении требований судом апелляционной инстанции отменено с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления в данной части.

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств соглашается с такими выводами суда апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 1 и частью 3 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Согласно обстоятельствам дела, в ПЗЗ земельный участок с кадастровым номером N отнесен к зоне инвестиционно-производственного развития исходя из того, что находится в санитарно-защитной зоне предприятия - ЗАО "Белгородскй цемент" 1 класса вредности.

Административный ответчик согласен с решением суда первой инстанции, в том числе, и в части удовлетворения административного иска о незаконности установления санитарно-защитной зоны.

Судами установлено и соответствует материалам дела, что в картографическом материале Генерального плана указанный земельный участок отнесен к функциональной зоне - "жилая зона: индивидуальная жилая застройка".

Суд апелляционной инстанции, удовлетворяя требования заявителя, и, признавая ПЗЗ городского округа "город Белгород" Белгородской области, утвержденные распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 29 мая 2018 года N 440 в части установления территориальной зоны инвестиционно-производственного развития (П4) включающей земельный участок с кадастровым номером N недействующими исходил из несоответствия ПЗЗ положениям Генерального плана городского округа "Город Белгород", утвержденного распоряжением департамента от 22 января 2019 года N 22, в редакции распоряжения от 22 октября 2020 года N 391, в том числе в части картографического материала, согласно которому земельный участок заявителя расположен в функциональной зоне жилой застройки, входящей в состав территории инвестиционного назначения.

При таких данных, выводы суда апелляционной инстанции соответствуют обстоятельствам административного дела и требованиям закона.

С учетом указанных обстоятельств, доводы кассационной жалобы, фактически повторяющие позицию стороны в судах, которой в оспариваемом судебном акте дана правильная правовая оценка, не содержат оснований к отмене судебного акта судом кассационной инстанции.

При таких данных, оспариваемый судебный акт апелляционной инстанции полностью отвечает требованиям законности и обоснованности, у кассационной инстанции общей юрисдикции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к отмене и (или) изменению судебного акта, в связи с чем, кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу департамента строительства и транспорта Белгородской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи