Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2021 г. по делу N 66а-3944/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Кольцюка В.М, при секретаре Борковской А.Б, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-620/2021 по апелляционной жалобе административного истца Крыжова Сергея Борисовича на решение Московского областного суда от 29 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Крыжова Сергея Борисовича к Совету депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1 статьи 11 Положения об Общественной палате Сергиево-Посадского городского округа, утвержденного решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа от 27 февраля 2020 года N N.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснения Крыжова С.Б, представителя Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области Даниловой А.Е, заключение прокурора Слободина С.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 27 февраля 2020 года N N утверждено Положение об Общественной палате Сергиево-Посадского городского округа (далее Положение). Указанное решение Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области опубликовано в основном выпуске районной газеты "Вперед" от 4 марта 2020 года N N

Пунктом 1 статьи 11 Положения предусмотрено, что утверждение членов Общественной палаты осуществляется по одной трети от состава Общественной палаты в следующей последовательности:

- Губернатором Московской области;

- Советом депутатов городского округа (после проведения обсуждения с главой городского округа);

- Общественной палатой Московской области.

Крыжов С.Б. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 статьи 11 Положения об Общественной палате Сергиево-Посадского городского округа Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа от 27 февраля 2020 года N N, которым на Губернатора Московской области возложена обязанность утверждения одной трети членов Общественной палаты Сергиево-Посадского городского округа.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Совет депутатов Сергиево-Посадского городского округа не вправе устанавливать полномочия Губернатора Московской области. Оспариваемое Положение противоречит части 7 статьи 18 Федерального закона N184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также пункту 1 статьи 50 Устава Московской области и статье 7 Закона Московской области от 23 апреля 2003 N41/2003-ОЗ "О Губернаторе Московской области". Административный истец полагает, что его права нарушены указанным пунктом нормативного правового акта, поскольку он являлся кандидатом в члены Общественной палаты Сергиево-Посадского городского округа, однако членом которой утвержден не был в связи с тем, что одна треть членов была утверждена Губернатором Московской области.

Решением Московского областного суда от 29 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления Крыжова С.Б. к Совету депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1 статьи 11 Положения об Общественной палате Сергиево-Посадского городского округа, утвержденного решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 27 февраля 2020 года N N отказано.

В апелляционной жалобе Крыжов С.Б. просит решение суда отменить и принять новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление. В обосновании доводов указывает, что Совет депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области не вправе устанавливать полномочия Губернатора Московской области, в части утверждения членов общественных палат муниципальных образований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором и представителем Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области, представлены возражения о несостоятельности доводов апелляционной жалобы и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, возражавшего в удовлетворении апелляционной жалобы, объяснение явившихся участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, не находит оснований к отмене решения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Статьей 9 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" определен перечень субъектов общественного контроля, в том числе Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований.

Исходя из положений статьи 12 Федерального закона от 21 июля 2014 года N212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований осуществляют общественный контроль в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами о соответствующих общественных палатах.

Пунктом 4 статьи 30 Устава муниципального образования "Сергиево-Посадский городской округ Московской области", утвержденного Решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 19 декабря 2019 года N N определено, что с целью обсуждения общественно значимых проблем, анализа общественного мнения по важнейшим социальным, политическим и экономическим вопросам, выработке предложений и рекомендаций по решению наиболее важных проблем населения в городском округе создается Общественная палата. Полномочия, порядок формирования и взаимодействия Общественной палаты с органами местного самоуправления городского округа определяются Положением об Общественной палате, принимаемым Советом депутатов.

Как следует из преамбулы оспариваемого решения Совета депутатов, в целях взаимодействия граждан, проживающих на территории Сергиево-Посадского городского округа с органами местного самоуправления, учета законных интересов, защиты прав и свобод при формировании и реализации муниципальной политики, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", руководствуясь Уставом муниципального образования "Сергиево-Посадский городской округ Московской области", учитывая методические рекомендации по формированию новых составов Общественных палат городских округов Московской области в 2020 году, утвержденные Советом Общественной палаты Московской области от 29 января 2020 года, Советом депутатов Сергиево-Посадского городского округа утверждено Положение об Общественной палате Сергиево-Посадского городского округа.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", Федерального закона от 23 июня 2016 года N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", Закона Московской области от 6 июля 2017 года N 110/2017-ОЗ "Об Общественной палате Московской области", Устава муниципального образования "Сергиево-Посадский городской округ Московской области", сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, порядку опубликования.

Как правильно отмечено судом первой инстанции, федеральное и региональное законодательство Российской Федерации не содержит прямые нормы о порядке формирования общественных палат муниципальных образований.

Федеральный закон от 23 июня 2016 года N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" устанавливает правовые основы и принципы деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 23 июня 2016 года N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что общественная палата субъекта Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, и некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты прав и законных интересов профессиональных и социальных групп, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, находящимися на территории субъекта Российской Федерации, в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории субъекта Российской Федерации.

Аналогичные положения предусмотрены частью 1 статьи 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и статьей 2 Закона Московской области от 6 июля 2017 года N110/2017-ОЗ "Об Общественной палате Московской области".

В соответствии с пунктами 1, 7, 8, 9 статьи 8 Федерального закона от 23 июня 2016 года N183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" порядок и сроки формирования Общественной палаты устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящей статьи.

Одна треть состава Общественной палаты утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации структурных подразделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений. Одна треть состава Общественной палаты утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации некоммерческих организаций, в том числе региональных общественных объединений.

Члены Общественной палаты, утвержденные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и члены Общественной палаты, утвержденные законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, определяют состав остальной одной трети членов Общественной палаты из числа кандидатур, представленных местными общественными объединениями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации.

Проверяя довод административного истца об отсутствии правовых оснований установления Советом депутатов Сергиево-Посадского городского округа полномочий Губернатора Московской области в части утверждения членов Общественной палаты, судебная коллегия учитывает следующее.

Общие принципы полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определены частью 7 статьи 18 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где в подпунктах "а" и "д.1" предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Согласно пункту 33 статьи 7 Закона Московской области от 23 апреля 2003 года N 41/2003-ОЗ "О Губернаторе Московской области" Губернатор Московской области обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Московской области с иными органами государственной власти Московской области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Московской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления муниципальных образований и общественными объединениями.

Пунктом 1 статьи 50 Устава Московской области от 11 декабря 1996 года N 55/96-ОЗ установлено, что Губернатор Московской области представляет Московскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Московской области.

По делу установлено, что на заседании Высшего совета при Губернаторе Московской области 25 декабря 2013 года утверждены Рекомендации по переформатированию общественных палат/общественных советов муниципальных образований Московской области (далее Рекомендации), вторая глава которых содержит механизм отбора и утверждения членов общественных палат муниципальных образований: треть от состава палаты утверждает Губернатор Московской области; треть от состава палаты утверждает Совет депутатов муниципального образования; треть от состава палаты утверждает Общественная палата Московской области.

Согласно части 1 Положения о Высшем совете при Губернаторе Московской области, утвержденного Постановлением Губернатора Московской области от 25 мая 2012 года N 150-ПГ, Высший совет при Губернаторе Московской области является совещательным органом, содействующим реализации полномочий высшего должностного лица Московской области по вопросам обеспечения согласованного функционирования и координации деятельности органов исполнительной власти Московской области, организации их взаимодействия с органами местного самоуправления.

На основании Рекомендаций Общественной палатой Московской области 26 марта 2014 года разработано и утверждено Типовое положение об общественной палате муниципального района (городского округа), пункт 1 статьи 11 которого предлагает утвердить по одной трети от состава общественной палаты в следующей последовательности: Губернатор Московской области; Совет депутатов муниципального района (городского округа) (после проведения обсуждения с главой муниципального образования); Общественная палата Московской области".

Таким образом, с учетом системного анализа указанных норм права, полномочий Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа и полномочий Губернатора Московской области, суд пришел к обоснованному выводу, что установленный порядок утверждения одной трети членов от состава Общественной палаты Губернатором Московской области не противоречит действующему законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

При этом, судом обоснованно отмечено, что не утверждение административного истца членом Общественной палаты Сергиево-Посадского городского округа Московской области само по себе не свидетельствует о незаконности порядка формирования общественной палаты.

Проверяя оспариваемую норму на соответствие указанному федеральному законодательству, исходя из системного анализа положений Федерального закона от 23 июня 2016 года N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Устава муниципального образования "Сергиево-Посадский городской округ Московской области, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу что порядок формирования общественной палаты Сергиево-Посадского городского округа, в части утверждения одной трети членов от состава Общественной палаты Губернатором Московской области, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы о незаконном отказе в рассмотрении заявления об изменении предмета иска, судом первой инстанции учтено, что требования административного истца о признании недействующими правовых актов Губернатора Московской области об утверждении 1/3 членов Общественной палаты не конкретизированы, что делает невозможным рассмотрение указанных требований в рамках настоящего административного дела.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об отказе в удовлетворении административного иска является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 29 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Крыжова Сергея Борисовича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи