Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2021 г. по делу N 66а-4136/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-358/2021 по административному исковому заявлению Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЬ" (далее- МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЬ"), Устюговой Галины Ивановны к Совету депутатов Богородского городского округа Московской области о признании недействующим нормативно-правового акта в части, по апелляционным жалобам МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЬ", Устюговой Галины Ивановны, Ковальчук Дарьи Сергеевны, Ковальчук Максима Владимировича, Скородумовой Ирины Станиславовны на решение Московского областного суда от 20 мая 2021 года, которым административный иск оставлен без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя административного истца МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЬ" Трунина Д.Н, возражения представителей Совета депутатов Богородского городского округа и администрации Богородского городского округа Барановой Ю.Г, ООО "Жилищно-Строительный Комплекс Молодежный дом" Черникова В.Н, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда по доводам апелляционных жалоб отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" обратилось в Московский областной суд с административным иском к Совету депутатов Богородского городского округа Московской области о признании недействующим Генерального плана Богородского городского округа, утвержденного Решением Совета депутатов Богородского городского округа Московской области от 25.08.2020 N 387 в части установления функциональных зон в поселке Зеленый для земельных участков с кадастровыми номерами N.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что на земельном участке с кадастровым номером N оспариваемый Генеральный план предусматривает строительство детского сада, а на земельных участках с кадастровыми номерами N - строительство многоэтажных жилых домов. Поскольку указанные земельные участки находятся в границах санитарной зоны участков, имеющих вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" (далее - ЛПХ), постольку Генеральный план в указанной части противоречит положениям статьи 12 Федерального закона Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Земельные участки с кадастровыми номерами N, имеющие вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", по мнению административного истца, были незаконно отнесены к функциональной зоне Ж-1 (ранее действующим Генеральным планом они были отнесены к зоне Ж-2), что нарушает положения статей 2, 9, 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Земельные участки с кадастровыми номерами N, ранее относящиеся к землям особо охраняемой природной территории, оспариваемым Генеральным планом отнесены к зоне застройки многоэтажными жилыми домами, и необоснованно включены в границы пос. Зеленый в отсутствие принятого в установленном порядке решения уполномоченного органа, что нарушает пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2004 N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Кроме того, административный истец полагал, что отнесение земельных участков с кадастровыми номерами N и N к зоне многоэтажной жилой застройки нарушает нормативы градостроительного проектирования, утвержденные Постановлением Правительства Московской области от 17.08.2015 N713/30.

В качестве административного соистца в административное дело вступила Устюгова Г.И, собственник земельного участка с кадастровым номером N, заявившая требования в целом аналогичные требованиям МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ".

Административные истцы просили суд признать недействующим Генеральный план Богородского городского округа, утвержденный постановлением Совета депутатов Богородского городского округа Московской области от 25.08.2020 N 387 "Об утверждении Генерального плана Богородского городского округа Московской области" в части установления указанных функциональных зон в поселке Зеленый для участков с кадастровыми номерами N

Решением Московского областного суда от 20 мая 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением административные истцы и заинтересованные лица подали апелляционные жалобы.

В обоснование доводов жалобы МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" указано, что принятое Московским областным судом решение постановлено в нарушение норм процессуального права, поскольку был нарушен принцип непрерывности рассмотрения дела одним судьей, ввиду смены судей Ершова В.В, а затем и Невейкиной Н.Е. на Смышляеву О.В. без достаточных на то оснований.

Кроме того, апеллянт обращал внимание, что безусловным основанием для отмены судебного акта является рассмотрение дела в отсутствие представителя административного истца, ходатайство которого об отложении дела было отклонено и рассмотрение дела было продолжено за пределами рабочего времени. Полагал, что объявление перерыва в судебном заседании для рассмотрения иного дела не предусмотрено нормами процессуального законодательства, а, следовательно, судом также был нарушен принцип непосредственности судебного разбирательства. Обращал внимание, что суд незаконно лишил возможности участия Ковальчук М.В. в судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи.

Также, по мнению подателя жалобы, суд не дал оценки двум основаниям иска в части наложения зон многоэтажной застройки на земли лесного фонда и земли охраняемого объекта Федеральной службы охраны, не привлек Комитет лесного хозяйства Московской области, Федеральную службу охраны к участию в деле, необоснованно отказал в запросе данных по участкам АЗС с кадастровыми номерами N и N и привлечении собственников этих участков в качестве заинтересованных лиц, не проверил доводы административного иска о нарушении санитарно-защитной зоны данных участков.

Полагал, что суд без достаточных на то оснований отказал в удовлетворении ходатайства о проведении по делу лесопатологический экспертизы, не принял во внимание судебное решение от 04.10.2013 которым было отменено постановление Правительства Московской области от 19.04.2012 N533/15 "О включении земельного участка в границы г. Старая Купавна городского поселения Старая Купавна Ногинского района". Суд не обосновал почему к спорным правоотношениям не применимы ветеринарные правила, прямо запрещающие нарушать санитарные разрывы от массива ЛПХ, а, следовательно, и планировать строительство объектов при условии, что на близлежайшей территории содержатся сельскохозяйственные животные, в том числе крупный рогатый скот, свиньи.

Оспариваемый Генеральный план, предусматривающий высотную застройку вблизи земельных участков административных истцов, лишает их возможности вести личное подсобное хозяйство.

Суд не учел, что сама текстовая часть Генерального плана указывает на недопустимость строительства многоквартирных домов по проекту "данные изъяты" однако этому не дана оценка в решении. В Генеральном плане не учтены и не отображены ограничения от Горьковского шоссе, автозаправочного комплекса, массива ЛПХ, школы и детского стадиона.

Просил отменить состоявшееся по делу решение и рассмотреть дело по правилам суда первой инстанции, в процессе рассмотрения дела привлечь к участию в деле Комитет лесного хозяйства Московской области, Федеральную службу охраны, в связи с наложением зоны многоэтажной жилой застройки на земли лесного фонда и охранные зоны объекта ФСО, назначить по делу лесопатологическую экспертизу.

В апелляционной жалобе административного истца Устюговой Г.И, заинтересованных лиц Ковальчук Д.С, Ковальчук М.В. и Скородумова И.С. содержится просьба об отмене постановленного по делу решения, как принятого с нарушением норм материального и процессуального законодательства. Податели жалобы указывают, что им на праве собственности принадлежат земельные участки с видом разрешенного использования "для ведения ЛПХ", однако оспариваемый Генеральный план предусмотрел застройку в непосредственной близости от участков, что лишит их права использовать участки по назначению, создавая конфликты между собственниками объектов недвижимости и будущими землепользователями, поскольку на участках содержится скот, а ветеринарные правила запрещают нарушать санитарные разрывы от массива ЛПХ и планировать строительство объектов при условии содержания сельскохозяйственных животных. Так же в жалобе приводятся аналогичные доводы, касающиеся "ЖСК "Молодежный дом".

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором, поданы письменные возражения.

В соответствии с частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников административного судопроизводства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора о законности и обоснованности судебного решения, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ установлено, что лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Проанализировав процедуру принятия оспариваемого нормативного акта, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что он принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Доводы административных истцов, о том, что на публичные обсуждения был внесен иной проект нормативного правового акта, отличающийся по своему содержанию от принятого, не свидетельствуют о том, что данная процедура была нарушена, поскольку нормы ГрК РФ не содержат требования повторного вынесения проекта акта на публичные слушания (общественные обсуждения) после учета замечаний к проекту, полученных в ходе публичных слушаний(общественных обсуждений) и при проведении процедуры его согласования с уполномоченными органами.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частью 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в частности, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 ГрК РФ направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

Из материалов дела следует, что вблизи земельных участков административного истца и заинтересованных по делу физических лиц, используемых ими для ведения личного подсобного хозяйства, оспариваемым Генеральным планом установлены функциональные зоны многоэтажного жилищного строительства и общественно-деловые зоны.

Указанное градостроительное решение, как установилсуд первой инстанции принято административным ответчиком в том числе с учетом судебных решений, а именно решения Ногинского городского суда Московской области от 22.01.2016, апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 15.06.2016, Определения Верховного суда Российской Федерации от 27.02.2018, апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 04.06.2018 года.

Обязательность учета судебных актов при принятии решений органами власти установлена статьей 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации".

Установление в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, имеющих вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" функциональной зоны Ж-1, зоны застройки индивидуальными жилыми домами, прав административных истцов не нарушает, поскольку согласно разделу 2.2. описательной части Генерального плана - "Параметры функциональных зон", данная функциональная зона прямо предусматривает сохранение функционального использования существующей застройки с существующими параметрами.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно установилфактические обстоятельства по делу, применил нормы материального права, подлежащие применению при рассмотрении возникшего спора, надлежащим образом оценил представленные доказательства и пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административными истцами требований.

Ссылка в апелляционной жалобе административного истца на пункт 1.2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не обоснована, поскольку указанные нормы к рассматриваемым правоотношениям не применяются, размещение на земельных участках, выделенных с целевым использованием для ведения личного подсобного хозяйства объектов индивидуального жилищного строительства и входящих в их состав строений и сооружений, не регламентируют. Доказательств установления санитарно-защитных зон в отношении каких-либо объектов, принадлежащих административным истцам, в установленном действующим законодательством порядке суду не представлено.

Доводы жалобы о наложении функциональной зоны многоэтажной жилой застройки на земли лесного фонда и охранные зоны объекта ФСО опровергаются материалами дела, поскольку оспариваемый Генеральный план, как установилсуд первой инстанции, прошел процедуру согласования в порядке статьи 25 ГрК РФ с компетентными органами исполнительной власти.

Доводы апелляционной жалобы о рассмотрении дела ненадлежащим составом суда судебная коллегия отклоняет, поскольку в материалах дела имеется мотивированное определение от 16.02.2021 о передаче дела на рассмотрение судье Смышляевой О.В, вынесенное председателем Московского областного суда Харламовым А.С, в свою очередь, судья Невейкина Н.В, которой по делу проведено предварительное судебное заседание, к рассмотрению дела по существу не приступала.

Доводы жалобы о незаконном отказе в удовлетворении ходатайства об отложении судебного разбирательства, заявленного представителем МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЬ", и рассмотрении дела в его отсутствие, судебная коллегия находит несостоятельными. Явка административного истца в суд первой инстанции обязательной не признавалась, следовательно, суд, руководствуясь частью 5 статьи 213 КАС РФ, вправе был рассмотреть дело в его отсутствие.

Доводы жалобы о том, что при рассмотрении дела не была обеспечена возможность участия в нем заинтересованного лица Ковальчук М.В. и о проведении судебного заседания за пределами рабочего времени, не свидетельствуют о нарушении процессуальных требований, влекущих отмену обжалуемого судебного акта.

Оснований для удовлетворения ходатайств о привлечении к участию в деле Комитета лесного хозяйства Московской области, Федеральной службы охраны и назначении лесопатологической экспертизы судебная коллегия не установила, так как дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемый Генеральный план, предусматривающий высотную застройку вблизи земельных участков административных истцов, лишает их возможности вести личное подсобное хозяйство ничем не мотивированы, факт нарушения прав административных истцов возможностью застройки смежных территорий не подтвержден материалами дела.

Судебная коллегия не может согласится с доводами жалобы о том, что текстовая часть Генерального плана указывает на недопустимость строительства многоквартирных домов по проекту ООО "ЖСК "Молодежный дом", поскольку вопросы расположения жилых домов относительно школьного стадиона, дороги и других объектов не регулируются оспариваемым актом.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Оснований для иной оценки установленных по делу обстоятельств, как и оснований для отмены судебного решения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 20 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы МОБО "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЬ", Устюговой Галины Ивановны, Ковальчук Дарьи Сергеевны, Ковальчук Максима Владимировича, Скородумовой Ирины Станиславовны - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции в течении 6 месяцев в порядке, предусмотренном главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий:

Судьи: