Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 07 октября 2021 г. по делу N 8а-24796/2021[88а-27569/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б.

судей Мальмановой Э.К. и Карасовой Н.Х.

Рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного истца Павлюнина Н.Г. по доверенности Дадаева А.Ш. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Павлюнина Н.Г. к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара о признании незаконным уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта, понуждении к устранению допущенных нарушений.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, объяснения представителей административного ответчика по доверенностям Хуруджи К.В. и Беглецова Д.А, возражавших против удовлетворения доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Павлюнин Н.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара о признании незаконным уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта, понуждении к устранению допущенных нарушений.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что ему на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные по адресу: "адрес" с кадастровыми номерами N, с разрешенным видом использования - "для строительства индивидуального жилищного строительства".

2 октября 2020 года Павлюнин Н.Г. представил в адрес администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара уведомления о планируемом строительстве 10 индивидуальных жилых домов на данных земельных участках. На все представленные уведомления администрация округа 6 октября 2020 года выдала уведомления о недопустимости размещения индивидуальных жилых домов на земельных участках.

По мнению административного истца, выданные администрацией округа уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта не соответствуют требованиям законодательства и исключают возможность возведения на участке жилых домов в соответствии с видом разрешенного использования участка, в связи с чем Павлюнин Н.Г. обратился с административным исковым заявлением в суд.

Решением Прикубанского районного суда города Краснодара от 24 ноября 2021 года административные исковые требования Павлюнина Н.Г. удовлетворены. Суд признал незаконными, направленные администрацией Прикубанского внутригородского округа города Краснодара, Павлюнину Н.Г. уведомления о несоответствии указанных в уведомлениях о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке от 6 октября 2020 года и возложил обязанность на администрацию Прикубанского округа города Краснодара устранить допущенное нарушение прав и законных интересов истца путем выдачи уведомлений о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве, направленном 2 октября 2020 года и уведомлении о планируемом строительстве, направленном 2 октября 2020 года и зарегистрированном 2 октября 2020 года, параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельных участках с кадастровыми номерами N.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года указанное решение отменено, отказано в удовлетворении административных исковых требований Павлюнина Н.Г. к администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара о признании незаконным уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта, понуждении к устранению допущенных нарушений.

В кассационной жалобе представитель истца - Дадаев А.Ш. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года, в виду того, что оспариваемый судебный акт вынесен с нарушением норм материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Кассационная жалоба поступила в районный суд 1 сентября 2021 года, определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции 6 сентября 2021 года принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судебной коллегией по административным делам Краснодарского краевого суда были допущены такого характера нарушения.

Исходя из материалов дела, апелляционной инстанцией установлено, что Павлюнину Н.Г. на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные по адресу: "адрес" с кадастровыми номерами N, с разрешенным видом использования - "для строительства индивидуального жилищного строительства".

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, земельные участки на которых Павлюнин Н.Г. предполагает осуществить строительство, расположены в территориальной зоне Ж.1.1 "Зона застройки индивидуальными жилыми домами".

2 октября 2020 года истец представил в адрес администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара уведомления о планируемом строительстве 10 индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках. На все представленные уведомления администрации округа 6 октября 2020 года выдала уведомления о недопустимости размещения индивидуальных жилых домов на земельных участках ввиду того, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар перечисленные выше земельные участки расположены в зоне транспортной инфраструктуры. Согласно утвержденному проекту планировки территории земельные участки находятся в зоне размещения объектов регионального значения (объекты здравоохранения), в которой строительство индивидуальных жилых домов не предусмотрено.

Приходя к выводу об удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции указал, что у администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара отсутствовали законные основания для применения части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) и направления Павлюнину Н.Г. уведомлений о недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках.

При этом, суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и вынося новое решение полагает, что данные выводы суда основаны на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, при неправильном применении норм материального права.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с решениями суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Деятельность органов исполнительной власти основана на принципе законности. Следовательно, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой в пределах своих полномочий. Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности, органами местного самоуправления.

Согласно части 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты (последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (пункт 3 части 2 статьи 30, часть 1 статьи 36, статья 37 ГрК РФ); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1 и 4 статьи 41 ГрК РФ). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство застройщик прикладывает документы, перечисленные в части 7 статьи 51 ГрК РФ, в том числе градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), реквизиты проекта планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка. Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57.1 ГрК РФ). При этом генеральный план как документ территориального планирования входит в число источников информации для подготовки ГПЗУ (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ), но содержащиеся в генеральном плане сведения не отнесены к информации, которая содержится в градостроительном плане земельного участка (часть 3 статьи 57.3 ГрК РФ).

Закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 ГрК РФ, согласно которой в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений, к таким основаниям относились: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 данной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство, в указанный перечень в качестве оснований для отказа не включено. Данное основание также не является частным случаем такой причины для отказа в выдаче разрешения на строительство, как несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ, положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Генеральный план муниципального образования город Краснодар, который является документом территориального планирования, утвержден решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 пункт 1.

В силу положений части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах - указанных зон.

По правилам пункта 3 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ, целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

Как следует из материалов дела, указанные земельные участки образованы до утверждения генерального плана, соответственно, сохранили целевое назначение, разрешенное использование и правовой режим. Поэтому утверждение границ функциональной зоны генеральным планом и зоны проектом планировки территории не повлекло изменения правового режима земельных участков Павлюнина Н.Г, и не препятствует их использованию по назначению.

Представленные административным истцом в адрес администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара уведомления о планируемом строительстве индивидуальных жилых домов, содержали все предусмотренные законом сведения и к ним были приложены необходимые документы.

Данным обстоятельствам не дана оценка судом апелляционной инстанции.

Следовательно, судом апелляционной инстанции допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции следует, принимая во внимание изложенное выше, разрешить административное дело в соответствии с установленными по нему обстоятельствами и требова6ниями закона, учитывая, в том числе положения пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, согласно которому в случае нарушения права административного истца подлежат восстановлению путем повторного рассмотрения административным ответчиком заявления, если имеются не проверявшиеся уполномоченным органом и в связи с этим не относящиеся к предмету оценки суда в рамках настоящего дела обстоятельства, определяющие возможность выдачи разрешения на строительство.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 20 мая 2021 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Краснодарского краевого суда в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 октября 2021 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Карасова Н.Х.