Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 ноября 2021 г. по делу N 8а-20444/2021[88а-18644/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Евтифеевой О.Э, судей Зиновьевой К.В, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу заместителя главного государственного санитарного врача по Красноярской железной дороге Горковенко О.Н, поданную 10 сентября 2021 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 14 июля 2021 года

по административному делу N 2а-220/2021 по административному исковому заявлению Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", Общество) об оспаривании предписания заместителя главного государственного санитарного врача по красноярской железной дороге Горковенко О.Н. N 05-п от 30 июля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э, пояснения представителя ОАО "РЖД" Шикуткиной А.А, поддержавшей доводы, изложенные в возражениях,

УСТАНОВИЛА:

ОАО "РЖД" обратилось в Абаканский городской суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением об оспаривании предписания заместителя главного государственного санитарного врача по красноярской железной дороге Горковенко О.Н. N 05-п от 30 июля 2020 года.

В обоснование требований указано, что на основании приказа Управления Роспотребнадзора по Железнодорожному транспорту проведена проверка по итогам которой вынесено предписание Абаканскому отделу материально-технического обеспечения - обособленной структурной единице Красноярской дирекции снабжения - структурного подразделения Центральной дирекции закупок и снабжения - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в котором указано устранить до 30 июля 2021 года следующие нарушения:

разработать проект санитарно-защитной зоны для базы топлива станции Абакан Абаканского отдела материально-технического обеспечения Красноярской дирекции снабжения с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтверждающими результатами натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия на атмосферный воздух, согласно п.п. 2.1, 3.1 СанПиНа 2.2.1/2.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов";

обеспечить наличие санитарно-эпидемиологического заключения на проект санитарно-защитной зоны о соответствии с санитарными правилами, согласно п. 3 ст. 20 Федерального закона 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

включить в программу производственного контроля за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий лабораторные исследования и испытания атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия на атмосферный воздух, согласно, п.п. 1.5, 2.3, 2.4 СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий".

Считая, что база топлива станции Абакан введена в эксплуатацию в 1985 году до введения в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и не является вновь строящимся объектом полагает, что отсутствуют правовые основания для возложения обязанности по разработке проекта санитарно-защитной зоны для базы топлива станции Абакан.

Ссылаясь на положения пунктов 1, 9, 12 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 N 222, указывает на отсутствие оснований для проведения исследований (измерений) уровней воздействия вредных факторов; для установления санитарно-защитной зоны. Ссылаясь на отсутствие: правил определения контура объекта, контрольных точек, в которых проводятся исследования (измерения) химических, физических, биологических факторов воздействия на атмосферный воздух; методик, определяющих порядок разработки санитарно-защитной зоны; порядка проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта санитарно-защитной зоны; требований к организациям, имеющим право проводить экспертизу проекта защитной зоны, считает оспариваемое предписание незаконным.

Обращая внимание на установление срока по установлению санитарно-защитной зоны до 1 января 2025 года, предусмотренного Федеральным законом от 3 августа 2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" считает, что у административного ответчика отсутствовали основания для возложения обязанностей, указанных в оспариваемом предписании, ранее указанного срока.

Решением Абаканского городского суда Республики Хакасия от 1 апреля 2021 года в удовлетворении требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 14 июля 2021 года решение Абаканского городского суда от 1 апреля 2021 года по отменено и принято новое решение об удовлетворении заявленных требований. Признано незаконным и отменено предписание заместителя главного государственного санитарного врача по Красноярской железной дороге Горковенко О.Н. N 05-п от 30 июля 2020 года.

В кассационной жалобе заместителем главного государственного санитарного врача по Красноярской железной дороге Горковенко О.Н. ставится вопрос об отмене апелляционного определения, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. Представителем Управления Роспотребнадзора по Железнодорожному транспорту представлено заявление о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав представителя административного истца, обсудив доводы кассационной жалобы и дополнений к ней, возражений, представленных ОАО "РЖД", судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, установив, что в перечень материальных складов и баз топлива ОАО "РЖД" входит база топлива станции Абакан, расположенная по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Станционная, 25, на котором осуществляет хранение угля открытым способом, его погрузка с помощью железнодорожного и автотранспорта, однако проект санитарно-защитной зоны для базы топлива станции Абакан отсутствует, производственный контроль, включающий в себя, в том числе лабораторные исследования и испытания атмосферного воздуха, уровня звукового давления, на границе санитарно-защитной зоны, не проводится, пришел к выводу о законности оспариваемого предписания и наличии оснований для отказа в удовлетворении требований.

Отменяя решение суда первой инстанции и признавая незаконным оспариваемое предписание, судебная коллегия апелляционного суда указала, что на момент выдачи предписания, срок установленный в соответствии с пунктом 17 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", т.е. 1 января 2025 года), не истек.

Суд кассационной инстанции не может согласится с выводами суда апелляционной инстанции в связи с по следующим.

Федеральный закон от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-Ф) направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В соответствии с понятием, изложенным в Федеральном законе N 52-ФЗ, санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации (абзац 2 части 2 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ).

Атмосферный воздух в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, а также воздух в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях (далее - места постоянного или временного пребывания человека) не должен оказывать вредное воздействие на человека (часть 1 статьи 20 Федерального закона N 52-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 2 указанного Федерального закона, нормативы предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух, проекты санитарно-защитных зон утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных нормативов и проектов санитарным правилам.

В соответствии с пунктом 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденным Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0, 1 ПДК и/или ПДУ.

Согласно пункту 1.4. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В соответствии с пунктом 1.5. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Согласно пункту 2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

В силу требований пункта 3.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства.

В соответствии с пунктом 7.1.14. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 открытые склады и места перегрузки угля отнесены к II классу опасности.

В соответствии с пунктом 2 Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" в целях реализации положений пункта 2 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением, в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления.

Из указанных положений в их правовой взаимосвязи, в том числе с положениями Федерального закона от 3 августа 2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", следует, что обязанность по разработке проекта санитарно - защитной зоны и получению санитарно - эпидемиологического заключения была установлена относительно эксплуатации объектов II класса опасности в том числе до 1 января 2022 года, при этом, судами не дана оценка наличию оснований для установления санитарно - защитной зоны относительно спорного объекта, правообладателем которого является административный истец. Материалы дела не содержат сведений об объекте, сведения периоде и условиях его эксплуатации, виде деятельности, который осуществляется на объекте, сведения о земельном участке, занятом объектом. Указанные сведения имеют правовое значение для правильного решения спора, однако не были установлены судом при разрешении требований и не получили правовой оценки. Также не получили правовой оценки доводы административного истца, заявленные в ходе рассмотрения дела, об отсутствии обязанности установления санитарно - защитной зоны в отношении спорного объекта в связи с отсутствием вредного воздействия на среду обитания, а равно доводы об отсутствии оснований для применения при реализации спорных правоотношений требования, установленных СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, поскольку объект не является строящимся или реконструируемым.

Кроме того, не являлись предметом судебной проверки и оценки правомерность требований, изложенных в пункте 3 обжалуемого предписания, и наличие оснований для применения к спорным правоотношениям Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 июля 2001 N 18 "О введении в действие Санитарных правил - СП 1.1.1058-01" (вместе с "СП 1.1.1058-01. 1.1. Общие вопросы. Организация и проведение производственного контроля за соблюдением Санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Санитарные правила", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 10 июля 2001. Апелляционное определение выводов об оценке законности предписания в указанной части не содержит.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что принимая новое решение, суд апелляционной инстанции не применил нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора не установлены и не получили правовой оценки, спор о законности требований, изложенных в предписании, фактически не разрешен по существу. В связи с изложенным, апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении, апелляционному суду в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимо истребовать сведения об объекте, в отношении которого установлена спорная обязанность по установлению санитарно - защитной зоны, которые являлись предметом проверки надзорного органа, установить обстоятельства, имеющие значение для дела, разрешить спор в соответствии с нормами права, регулирующими спорные правоотношения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 14 июля 2021 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи