Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 ноября 2021 г. по делу N 8а-20848/2021[88а-19047/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Пименова Анатолия Геннадьевича на решение Северского городского суда Томской области от 27 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 23 апреля 2021 года по административному делу N 2а-1053/2020 по административному исковому заявлению Пименова Анатолия Геннадьевича к мэру городского округа ЗАТО Северск, генеральному директору акционерного общества "Сибирский химический комбинат", командиру войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коган А.Г, полагавшей обжалуемое апелляционное определение подлежащим отмене по безусловным основаниям в связи с рассмотрением судом апелляционной инстанции дела в отсутствие административного истца, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

8 апреля 2020 года генеральным директором акционерного общества "Сибирский химический комбинат" (далее - АО "СХК"), командиром войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации и мэром ЗАТО Северск принят совместный Приказ N11/51.2- П/134/4ПМ "О временном изменении пропускного режима в ЗАТО Северск", пунктом 1 которого установлен с момента подписания настоящего Приказа и до окончания действия режима полной самоизоляции запрет въезда физических лиц через контрольно-пропускные пункты (далее - КПП) N 1 ("Центральное") и КПП N 11 ("Сосновка") контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск за исключением случаев:

- документально подтвержденной необходимости въезда при следовании к месту работы расположенного в контролируемой зоне категории "А" ЗАТО Северск (подтверждается справкой с места работы);

- документально подтвержденной необходимости въезда при следовании к месту жительства при возвращении с места работы расположенного за пределами контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск (подтверждается справкой с места работы);

- документально подтвержденной необходимости получения услуг в медицинских учреждениях расположенных как на территории контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск, так и вне контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск (подтверждается справкой, направлением или иным документом из медицинского учреждения);

- документально подтвержденной необходимости въезда на территорию контролируемой зоны категории "А" с целью ухода за детьми, престарелыми, инвалидами, лицами находящимися в тяжелом состоянии во время болезни, лицам следующих на похороны, а также лицам исключительная необходимость въезда которых в иных случаях подтверждается документально (для подтверждения необходимости лицо въехавшее должно обратиться в РСО Администрации ЗАТО Северск или Службу безопасности (ОФЗОиСП (П-ой отдел) АО "СХК" (но месту подачи заявления на въезд) с подтверждающими документами. При подтверждении оформляется новый пропуск, в котором указывается соответствующие основание, либо в действующем пропуске проставляется соответствующая отметка);

- документально подтвержденной потребности посещения садовых или огородных участков, дач (подтверждается справкой правления садовых и огородных товариществ, выданной члену товарищества, включая лиц следующих с ним, или заявление свободной формы, которое заполняется физическим лицом при выезде в садовый или огородный участок, дачу с указанием фамилии/имени/отчества, даты выезда, места конечного следования и обязательством не нарушать режим самоизоляции. Заявление заполняется отдельно на каждого выезжающего и предъявляется часовому при проезде/проходе через КПП).

Ограничения, установленные настоящим Приказом, не распространяются на работников органов государственной власти и местного самоуправления, на случаи оказания медицинской помощи, деятельности правоохранительных органов, военнослужащих частей (в/ч 3478, в/ч 3480, в/ч3481) Северского соединения ВНР РФ, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод человека, в том числе противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности, а также на владельцев пропусков I-ой, II-ой и III-ей групп с учетом действия полномочий проставленных в них шифров.

Пунктом 2.4.3 названного Приказа предписано осуществлять пропуск физических лиц через КПП N 1 и N 11 на вход/въезд с проверкой пропусков и подтверждающих документов, указанных в пункте 1 настоящего Приказа (для владельцев пропусков IV группы и временных на бумажной основе).

Физические лица, которые не смогли подтвердить обоснованность въезда через КПП, не пропускаются. Факты попыток входа/въезда с нарушением настоящего порядка регистрируются в журнале с сообщением в дежурную службу УМВД России по ЗАТО Северск.

Физические лица, имеющие постоянную или временную регистрацию в ЗАТО Северск и не имеющие документального подтверждения в соответствии с пунктом 1 настоящего Приказа, после регистрации в журнале допускаются на территорию ЗАТО "Северск" один раз и должны пройти режим полной самоизоляции по месту регистрации.

Совместным Приказом генерального директора АО "СХК", командира войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации и мэра ЗАТО Северск от 14 сентября 2020 года N 11/1396-П/366/9ПМ пункт 2.4.3 Приказа N 11/512-П/134/4ПМ изложен в новой редакции, согласно которой пропуск физических лиц через КПП N 1 и N 11 на вход/въезд осуществлять с проверкой пропусков и подтверждающих документов, указанных в пункте 1 настоящего Приказа (для владельцев пропусков III и IV групп, временных пропусков на бумажной основе).

Физические лица, не имеющие постоянной или временной регистрации в ЗАТО Северск, которые не смогли подтвердить обоснованность въезда, через КПП не пропускаются.

Физические лица, имеющие постоянную или временную регистрацию в ЗАТО Северск и не имеющие документального подтверждения в соответствии с пунктом 1 настоящего Приказа, допускаются на территорию ЗАТО Северск с регистрацией факта прохода в журнале и сообщением в дежурную службу УМВД России по ЗАТО Северск. В случае невыполнение правил поведения, обязательных дня исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности на территории Томской области, нарушения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО) применяются уполномоченными лицами/органами установленные законодательством меры административной ответственности.

Приказы N 11/512-П/134/4ПМ и N 11/1396-П/366/9ПМ опубликованы на официальных сайтах Администрации ЗАТО Северск - зато-северск.рф. и АО "СХК" - http://www.atoijisib.ru.

Полагая, что пункт 2.4.3 Приказа от 8 апреля 2020 года N 11 /512-П/134/4ПМ в той мере, в которой он устанавливает запрет следования к месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и правовыми актами Томской области, ближайшему к месту жительства (пребывания) или месту работы, и предусматривает привлечение к ответственности за указанное обстоятельство; нарушает его права на ознакомление с материалами проверок, надзорных производств, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления или должностным лицами за пределами г. Северска Томской области; нарушает его права на участие в судебных заседаниях и реализацию процессуальных прав; нарушает его права на приобретение страховых услуг - следовать к месту приобретения услуг, ближайшему от него, но находящемуся за пределами ЗАТО Северск Томской области; нарушает его права на осуществление банковских операций - следовать к месту приобретения услуг, ближайшему от него, но находящемуся за пределами ЗАТО Северск Томской области; противоречит пункту 13 постановления Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года N 693 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", пункту 3.1 Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27 августа 2013 года N 16-02/373 дсп, Пименов А.Г. обратился в суд с настоящим административным иском.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены администрация ЗАТО Северск Томской области и УМВД России по ЗАТО Северск Томской области.

Решением Северского городского суда Томской области от 27 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 23 апреля 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 18 сентября 2021 года, административным истцом ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии по делу нового решения со ссылкой на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Указывает на то, что о месте и времени судебного заседания суда апелляционной инстанции он не извещался. Настаивает на необходимости привлечения к участию в деле УФСБ России по Томской области. По доводам, положенным в обоснование административного иска, также настаивает на несоответствии оспариваемых положений Приказа N 11/512-П/134/4ПМ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и на отсутствии у административных ответчиков полномочий по его принятию. Полагает необоснованными и немотивированными выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии нарушений процедуры опубликования и обнародования оспариваемого Приказа. Считает, что в период действия Приказа N 11/512-П/134/4ПМ права административного истца были существенно нарушены, доказательством чего является сам по себе факт невозможности выезда истца за пределы ЗАТО и возможность привлечения его к ответственности за невыполнение положений Приказа.

Участвующим в деле прокурором принесены возражения на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители сторон и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

В частности, согласно пункту 2 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Коган А.Г, полагавшей доводы кассационной жалобы в части ненадлежащего извещения административного истца о дате и времени судебного заседания суда апелляционной инстанции заслуживающими внимания, проверив законность и обоснованность судебных решений в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает, что такого характера нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

В силу положений статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязан обеспечить сторонам равные права на участие в судебном заседании и представление доказательств.

Согласно части 1 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лица, участвующие в деле, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются судом или вызываются в суд заказным письмом с уведомлением о вручении, судебной повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, посредством факсимильной связи или с использованием иных средств связи и доставки, позволяющих суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова. Лицо, участвующее в деле, с его согласия может извещаться путем отправки ему СМС-сообщения или направления извещения или вызова по электронной почте. Согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством СМС-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской, в которой наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение.

Независимо от того, какой из способов извещения участников судопроизводства избирается судом, любое используемое средство связи или доставки должно обеспечивать достоверную фиксацию переданного сообщения и факт его получения адресатом.

Из материалов административного дела усматривается, что о дате, времени и месте заседания суда апелляционной инстанции 12 марта 2021 года истец извещен надлежащим образом посредством телефонограммы.

Вместе с тем, как следует из протокола судебного заседания по рассмотрению дела в апелляционном порядке от 12 марта - 23 апреля 2021 года, в связи с необходимостью представления дополнительных доказательств в судебном заседании, назначенном на 12 марта 2021 года 13.00 час, судом апелляционной инстанции был объявлен перерыв до 11.00 час. 9 апреля 2021 года.

9 апреля 2021 года апелляционным судом в заседании вновь был объявлен перерыв - до 13.20 час. 23 апреля 2020 года.

23 апреля 2021 года апелляционная жалоба рассмотрена по существу в отсутствие административного истца Пименова А.Г, не принимавшего участие в судебном заседании апелляционного суда до объявления перерывов.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 7 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", в ходе рассмотрения административного дела может быть объявлен перерыв в судебном заседании. В период объявленного перерыва не исключается возможность рассмотрения судом других дел (часть 4 статьи 2 КАС РФ, статья 163 АПК РФ).

В силу части 4 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

При этом, поскольку Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не регламентирован порядок объявления перерыва в судебном заседании при его объявлении в соответствии с частью 4 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права) возможно применить положения статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, на что также обращено внимание в пункте 7 упомянутого выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Так, на основании части 1 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перерыв в судебном заседании возможен по ходатайству лица, участвующего в деле, или по инициативе суда. На основании части 5 этой же статьи Кодекса лица, участвующие в деле и присутствовавшие в зале судебного заседания до объявления перерыва, считаются надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания, и их неявка в судебное заседание после окончания перерыва не является препятствием для его продолжения.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что административный истец Пименов А.Г. не присутствовал в судебном заседании 12 марта 2021 года, о времени проведения судебного заседания после окончания перерывов 9 апреля 2021 года и 23 апеля 2021 года каким-либо способом извещен не был (доказательства обратного в материалах административного дела отсутствуют), судебная коллегия приходит к выводу о том, что дело в апелляционном порядке рассмотрено судом в отсутствие административного истца, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

При этом кассационный суд отмечает, что размещение информации о перерывах в судебном заседании на официальном сайте Томского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с требованиями части 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в отсутствие извещения административного истца - физического лица иным способом не может рассматриваться как надлежащее извещение, поскольку обязанность самостоятельного принятия мер по получению дальнейшей информации о движении административного дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи возложена в силу части 8 статьи 96 названного Кодекса лишь на получивших первое судебное извещение по рассматриваемому административному делу лиц, участвующих в деле, обладающих государственными или иными публичными полномочиями, к числу которых Пименов А.Г. не относится.

Допущенное судом апелляционной инстанции нарушение процессуального закона является существенным, поскольку оно не позволило гарантировать соблюдение одного из принципов административного судопроизводства, закрепленного в части 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда, так как истец был лишен возможности реализовывать свои права, предусмотренные статьей 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, привести свои возражения, представить доказательства, то есть фактически лишен права на судебную защиту, в связи с чем обжалуемое апелляционное определение нельзя признать законным, оно подлежит отмене, административное дело - направлению на новое апелляционное рассмотрение.

Поскольку дело подлежит возвращению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, а в силу части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд кассационной инстанции не вправе предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела, остальные доводы кассационной жалобы судебной коллегией оставлены без оценки.

При новом рассмотрении апелляционному суду надлежит принять меры к надлежащему извещению лиц, участвующих в деле, дать оценку представленным сторонами доказательствам, всем доводам участвующих в деле лиц.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 23 апреля 2021 года отменить.

Направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Томский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи