Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-21523/2021[88а-19693/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Барнаульской городской Думы, поданную 24 сентября 2021 года, на решение Алтайского краевого суда от 6 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года

по административному делу N 3а-522/2020 по административному исковому заявлению Гостеновой Татьяны Викторовны об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, заключение прокурора Афонина А.В. об отсутствии оснований для отмены судебных актов, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Гостенова Татьяна Викторовна обратилась в суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утверждённых решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" В обоснование заявленных требование указала, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома, с 2015 года пытается оформить свое право собственности на данное имущество. 15 ноября 2019 года комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула на ее заявление было сообщено об утверждении схемы расположения земельного участка и о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома. Однако в получении такого разрешения администрация города Барнаула 27 января 2020 года отказала, поскольку Барнаульской городской Думой 25 декабря 2019 года утверждены оспариваемые Правила землепользования и застройки, которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. При установлении территориальной зоны не учтено существующее землепользование.

Решением Алтайского краевого суда от 6 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Барнаульская городская Дума ставит вопрос об отмене решения Алтайского краевого суда от 6 ноября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года, со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права. Указывает на несогласие с выводами суда о несоответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Полагает, что суд вышел за рамки заявленных требований, дав оценку Генеральному плану городского округа - города Барнаула Алтайского края, хотя административным истцом требований о признании Генерального плана недействующим не заявлялось. Указывает, что судами не учтено, что права административного истца на спорный земельный участок не оформлены, расположенный на участке объект является самовольной постройкой, признание судом оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части не приведет к восстановлению нарушенных прав административного истца.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих; а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; з) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Удовлетворяя административное исковое заявление о признании недействующим приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", суд первой инстанции исходил из того, что положения Генерального плана города Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, не отвечают требованиям определенности, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер, в связи с чем отнесение спорного земельного участка, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5), в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории также не могло быть признано отвечающим критерию формальной определенности.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами судов, поскольку изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского поселения относилось к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с картой градостроительного зонирования, являющейся составной частью оспариваемых Правил, земельный участок, которым владеет административный истец, расположенный по адресу: город Барнаул, ул. Заозерная, 110, находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Согласно фрагменту Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края (Карта функциональных зон), утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула земельный участок по вышеуказанному адресу находится в иной функциональной зоне.

Как установлено судом, Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории, поэтому разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне. Однако ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению).

В соответствии со статьей 81 Правил землепользования и застройки города Барнаула для территориальной зоны открытых пространств (Р5) предусмотрен градостроительный регламент, которым к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, при этом виды разрешенного использования земельных участков не связаны с озеленением территории, что также говорит о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части документам территориального планирования и принципу формальной определенности.

С учетом изложенного, выводы судов о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются правильными.

Доводы кассационной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм права в совокупности и противоречат установленным по делу обстоятельствам.

Доводы административного ответчика о том, что суд вышел за пределы заявленных требований, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает необоснованными, поскольку судом разрешен спор по заявленным требованиям.

Ссылки административного ответчика на отсутствие у истца оформленных прав на спорный земельный участок и самовольную постройку объекта на участке, с учетом предмета требований, правого значения не имеют.

Доводы кассационной жалобы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Обжалуемые судебные акты основаны на анализе исследованных доказательств, мотивированны, соответствуют материалам дела и требованиям законодательства. Судами соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы. Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Алтайского краевого суда от 6 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи