Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. по делу N 66а-1216/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стаховой Т.М.

судей Семеновой И.А, Морозковой Е.Е.

с участием прокурора Капсамун И.С.

при секретаре Карасевой Е.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-320/2021 по апелляционной жалобе Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области и апелляционному представлению прокурора Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 05 июля 2021 года, принятое по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Чистый След" о признании недействующим нормативного правого акта.

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения представителей административного ответчика Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области, прокурора, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

В соответствии с протоколом о результатах проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Западной зоны Вологодской области от 06 апреля 2018 года общество с ограниченной ответственностью "Чистый След" (далее-ООО "Чистый След") присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Западной зоны Вологодской области.

11 апреля 2018 года между Департаментом топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области, с одной стороны, и ООО "Чистый След", с другой стороны, заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее-ТКО) в Западной зоне Вологодской области, по которому ООО "Чистый След" приняло на себя обязательства регионального оператора по обращению с ТКО до 11 апреля 2028 года.

На основании заявления административного истца от 31 августа 2020 года об установлении цен (тарифов) на 2021 год, Департаментом топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области 17 декабря 2020 года издан приказ N 605-р "Об установлении ООО "Чистый След" предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами Вологодской области" (л.д.15-16). Приложением к приказу утверждены предельные тарифы на услугу регионального оператора по обращению с ТКО в Западной зоне Вологодской области в следующих размерах:

- для потребителей за исключением категории "население" (в том числе НДС) с 1 января по 30 июня 2021 года - 443, 72 руб/куб.м, с 01 июля по 31 декабря 2021 года - 449, 79 руб/куб.м.; с 01 января по 30 июня 2021 года - 3413, 22 руб/т, с 01 июля по 31 декабря 2021 года - 3459, 97 руб/т.;

- население (тарифы указываются с учетом НДС) с 1 января по 30 июня 2021 года - 443, 72 руб/куб.м, с 01 июля по 31 декабря 2021 года - 449, 79 руб/куб.м. В примечании к данной графе указано: выделяются в целях реализации пункта 6 статьи 168 Налогового кодекса Российской Федерации.

Приказом Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области N 728-р от 23 декабря 2020 года (далее-Департамент), вступившим в законную силу с 01 января 2021 года, внесены следующие изменения в Приложение к приказу N 605-р от 17 декабря 2020 года:

- в пункте 1 в наименовании графы "потребители за исключением категории "население" (в том числе НДС) слова "(в том числе НДС)" исключить;

-в наименовании графы "население (тарифы указываются с учетом НДС)" слова "(тарифы указываются с учетом НДС)" исключить;

- примечание "выделяются в целях реализации пункта 6 статьи 168 Налогового кодекса Российской Федерации" исключено.

Приказ Департамента N 728-р от 23 декабря 2020 года дополнен следующей редакцией примечания "Примечание: предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами налогом на добавленную стоимость не обладают по основаниям подпункта 36 пункта 2 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации).

ООО "Чистый След" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приказ Департамента N 605-р от 17 декабря 2020 года в редакции приказа N 738-р от 23 декабря 2020 года, как несоответствующий нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Свои требования административный истец мотивировал тем, что при установлении тарифа на услуги регионального оператора по обращению с ТКО в Западной зоне Вологодской области на период регулирования 2021 год расходы на оплату труда, заявленные региональным оператором исходя из 58 штатных единиц со средней оплатой труда на одного штатного сотрудника в месяц 54 014 рублей 10 копеек (т.е. фактическая средняя заработная плата, сложившейся за 2019 год в размере 53 033 рублей 80 копеек на одного штатного сотрудника в месяц, с учетом индекса потребительских цен), а также с учетом отчислений в фонды в размере 48 984 720 рублей, необоснованно уменьшены Департаментом до 33 756 700 рублей исходя из средней оплаты труда одного штатного сотрудника в месяц 37 222 рублей 50 копеек.

По мнению административного истца, Департамент, не оспаривая штатную численность Общества, неправильно рассчитал расходы Общества на оплату труда исходя из сводной статистической информации о средней заработной плате в регионе за 2019 год по видам экономической деятельности, которую административный истец не осуществляет - водоснабжение, водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений, предоставленной Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Вологодской области, с учетом индексов потребительских цен. Такой расчет противоречит пункту 42 Основ ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484, а также требованиям Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 1992 года N 494 "О введении районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих, пособиям, стипендиям на территории некоторых районов Вологодской области", поскольку в используемых статистических данных использован районный коэффициент, установленный для Вологодской области и не учтено, что районный коэффициент для города Череповец, где фактически располагается Общество и выполняют трудовые обязанности штатные сотрудники организации, установлен в размере 25% в то время, как для остальной территории Вологодской области районный коэффициент установлен ниже и составляет 15%. В связи с этим расчет расходов на оплату труда и необходимой валовой выручки Общества, выполненный Департаментом, экономически не обоснован.

Решением Вологодского областного суда от 05 июля 2021 года административный иск удовлетворен.

Суд признал недействующей со дня принятия Приложение к приказу Департамента N 605-р от 17 декабря 2020 года (в редакции приказа N 728-р от 23 декабря 2020 года). Обязал Департамент принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим в части приказа Департамента N 605-р от 17 декабря 2020 года (в редакции приказа N 728-р от 23 декабря 2020 года). Сообщение о принятии решения опубликовать в печатном средстве массовой информации - областной газете "Красный Север" в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе Департамента и в апелляционном представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда, как принятого при неправильном применении норм материального права, и о вынесении нового решения об отказе в иске.

В суде апелляционной инстанции представители Департамента и прокурор, каждый в отдельности, настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы и представления.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции, представители административного истца ООО "Чистый След" и заинтересованного лица Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации в суд не явились. Представитель ООО "Чистый След" представил ходатайство в письменной форме об отложении судебного разбирательства, указав, что представитель Общества временно нетрудоспособен, и в связи с этим не может явиться в суд. Поскольку документы, подтверждающие уважительность причины неявки представителя административного истца суду не представлены, руководствуясь статьями 247, 307 КАС Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения явившихся представителей Департамента, прокурора, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, а также возражений на них, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда по следующим основаниям.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональным оператором относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы.

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Постановления Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (вместе с "Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами"), Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года N 1638/16.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - тарифы) осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На территории Вологодской области отношения в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами регулируются Законом Вологодской области от 02 декабря 2008 года N 1912-ОЗ "Об обращении с отходами производства и потребления на территории Вологодской области".

Пунктом 2 статьи 2 названного Закона Вологодской области установлено, что к полномочиям органов исполнительной государственной власти области относятся, в том числе, утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с абз. 2 подпункта 3.3.1 Положения о Департаменте топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области N 958 от 16 ноября 2015 года, уполномоченным исполнительным органом государственной власти Вологодской области, утверждающим предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, является Департамент.

Проанализировав нормы вышеприведенных правовых актов, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия, опубликования и введения в действие.

Правильность указанного вывода суда не оспаривается сторонами и не вызывает сомнений у суда апелляционной инстанции.

Согласно пункта 3 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (в редакции от 14 сентября 2020 года) (далее-Методические указания) расчет размера необходимой валовой выручки, предельных тарифов на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, установленных органами регулирования тарифов (далее - тарифы), долгосрочных параметров регулирования тарифов, дифференциация тарифов осуществляются в соответствии с методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой (далее - методические указания).

Из пункта 7 Методических указаний следует, что тарифы рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов.

Согласно пункта 16 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации N 484 от 30 мая 2016 года (далее- Основы ценообразования) необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности.

При применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования расходов на оплату товаров, работ и услуг других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (подпункт "з" пункта 29 Основ ценообразования).

Пунктом 42 Основ ценообразования установлено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке, о средней заработной плате в регионе по соответствующему виду экономической деятельности с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Согласно пункта 26 Методических указаний при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с Приложением 5 к настоящим Методическим указаниям.

При определении расходов на оплату труда учитываются параметры отраслевого тарифного соглашения (при его наличии), параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение) (при его наличии), условия коллективного договора, размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, прогнозный индекс потребительских цен.

В письме ФАС России N ВК/96368/18 от 26 ноября 2018 года разъяснено, что при определении размера фонда оплаты труда персонала, подлежащего включению в состав необходимой валовой выручки регулируемой организации согласно вышеуказанным нормам действующего законодательства Российской Федерации, необходимо учитывать результаты анализа следующих сведений:

- гарантий работников, предусмотренных Отраслевыми тарифными соглашениями, заключенными в соответствии со статьей 45 Трудового кодекса Российской Федерации между представителями сторон: работниками, работодателями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления;

- условий коллективного договора;

- размеров фонда оплаты труда за предшествующий период регулирования, подтвержденных данными годовой бухгалтерской отчетности и соответствующими данными статистической отчетности, а также размеров фонда оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях;

- прогнозного индекса потребительских цен;

- уровня средней заработной платы в регионе по соответствующему виду экономической деятельности по данным Федеральной службы государственной статистики;

-среднегодовой фактической численности, подтвержденной статистической отчетностью;

- нормативной численности;

- штатного расписания.

Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утверждено Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 08 декабря 2016 года, вступило в силу с 1 января 2017 года и пролонгировано согласно части 2 статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации до 31 декабря 2022 года включительно. Факт пролонгации настоящего Соглашения в соответствии с законодательством установлен уведомительной регистрацией.

Письмом Министра труда и социальной защиты Российской Федерации от 3 февраля 2017 года N 14-4/10/В-835 работодателям организаций жилищно-коммунального хозяйства официально предложено присоединиться к Отраслевому тарифному соглашению в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы или представить в 30-дневный срок мотивированный отказ. В отсутствие мотивированного письменного отказа присоединиться к соглашению, оно будет считаться распространенным на этих работодателей.

Пунктом 10.4 Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы предусмотрено условие о присоединении к данному соглашению любых работодателей, в том числе добровольно, либо организаций жилищно-коммунального хозяйства, согласно названному письму Министра труда и социальной защиты Российской Федерации от 03 февраля 2017 года N 14-4/10/В-835, или представлении в 30-дневный срок мотивированного отказа.

Поскольку ООО "Чистый След" не направляло мотивированный письменный отказ от присоединения к Отраслевому тарифному соглашению в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы (далее-Отраслевое тарифное соглашение), то в силу вышеприведенных актов и пункта 1.8 Отраслевого тарифного соглашения действие данного соглашения считается распространенным и на данную регулируемую организацию, поэтому административный истец вправе при расчете расходов на оплату труда руководствоваться положениями Отраслевого тарифного соглашения, в том числе применять минимальные месячные тарифные ставки рабочих первого разряда, утвержденные указанным соглашением.

Аналогичное толкование приведенных правых норм и положений Отраслевого тарифного соглашения содержится в Апелляционных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2019 года N 81-АПА19-20, от 23 января 2020 года N 81-АПА19-26.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно указал, что на ООО "Чистый След" распространяется действие Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, в том числе в части оплаты труда работников. В связи с этим суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о неправомерном исчислении расходов Общества на оплату труда, выполненным Департаментом без учета условий и параметров Отраслевого тарифного соглашения, что свидетельствует о неправильном расчете необходимой валовой выручки Общества, и влечет признание оспариваемого нормативного правового акта несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также судебная коллегия соглашается с правильностью вывода суда первой инстанции о необходимости учитывать районный коэффициент к заработной плате, установленный для рабочих и служащих в городе Череповце, при расчете расходов Общества на оплату труда.

Статьями 315 - 317 Трудового кодекса Российской Федерации для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрено применение районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате, размер которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Аналогичные нормы предусмотрены статьями 10 и 11 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

По условиям Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, помимо прочего работодатели обеспечивают выплаты, связанные с предоставлением гарантий и компенсаций работникам, осуществляющим трудовую деятельность в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а именно выплаты по районным коэффициентам и коэффициентам за работу в тяжелых природно-климатических условиях в размере не ниже установленного законодательством Российской Федерации (подпункт "б" пункта 2.8.2.2.).

Согласно пункту 1.8 Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы является обязательным к применению при заключении коллективных договоров, региональных отраслевых соглашений и индивидуальных трудовых договоров для организаций, на которые оно распространяется.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 494 от 16 июля 1992 года в целях социальной поддержки населения, проживающего на территории некоторых районов Вологодской области, с 1 июля 1992 года введены районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих, пособиям, стипендиям в Бабаевском, Вологодском, Грязовецком, Кадуйском, Междуреченском, Сокольском, Устюжанском, Чагодощенском, Череповецком, Шекснинском районах и городе Вологде в размере 1, 15; в городе Череповце с территорией, подчиненной городскому Совету народных депутатов, - в размере 1, 25.

Поскольку трудовые обязанности работники Общества выполняют по месту расположения ООО "Чистый След" в городе Череповце, что Департаментом не оспорено и доказательств обратного не представлено, то расходы на оплату труда, и, как следствие, необходимую валовую выручку Общества следует рассчитывать с учетом районного коэффициента, установленного для работников, осуществляющих трудовую деятельность в городе Череповце - в размере 1, 25. Между тем, из Экспертного заключения по предложению об установлении предельных единых тарифов на услуги регионального оператора по обращению с ТКО ООО "Чистый След" на период регулирования 2021 год (Л.д.110-111) следует, что расчет расходов Общества на оплату труда работников выполнен Департаментом с учетом средней заработной платы по Вологодской области, при исчислении которой применяется меньший размер районного коэффициента, а также с учетом статистических данных в отношении организаций, осуществляющих отличную от административного истца регулируемую деятельность. Приведенные обстоятельства свидетельствуют об экономической необоснованности установленного Департаментом размера необходимой валовой выручки Общества, примененного при расчете единых тарифов на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Западной зоне Вологодской области ООО "Чистый След" на период регулирования 2021 год.

Таким образом, поскольку расходы на оплату труда определены административным ответчиком с нарушением действующего законодательства, что влияет на величину необходимой валовой выручки Общества, то суд первой инстанции, правильно указав, что нормативный правовой акт в части установленных единых тарифов не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, законно и обоснованно признал оспариваемое приложение к приказу Департамента N 605-р от 17 декабря 2020 года (в редакции приказа N 728-р от 23 декабря 2020 года) недействующим со дня принятия нормативного правого акта. В связи с этим решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалоба и представление - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Вологодского областного суда от 05 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу и апелляционное представление - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) могут быть поданы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: