Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 г. по делу N 66а-1272/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А, судей Пластинина И.В, Шадриной Е.В, при секретаре-помощнике судьи Ерониной В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Савина Михаила Евгеньевича, Хатнюка Ильи Витальевича и Толкачева Валерия Борисовича о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 г. N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 г, которым административный иск удовлетворён.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя административного ответчика Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административных истцов Гулевского Ю.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамуне И.С, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 декабря 2020 г. Правительством Ленинградской области издано постановление N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Постановление N 853, Генеральный план), которое 26 декабря 2020 г. официально опубликовано на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 47:07:0957004:1114 отнесён к функциональной зоне озеленённых территорий общего пользования (скверы, бульвары, парки) (Р2).

Савин М.Е, Хатнюк И.В. и Толкачев В.Б, будучи сособственниками указанного земельного участка, относящегося к категории земель: земли населённых пунктов, и имеющего вид разрешённого использования: для жилищного строительства, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании Постановления не действующим в части отнесения земельного участка к названной функциональной зоне, ссылаясь на его противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации, а также на то, что оспариваемое правовое регулирование носит произвольный характер.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что до принятия Постановления земельный участок был отнесён к функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами от 4 до 9 этажей (Ж3), в связи с чем оспариваемый акт нарушает их права собственников, поскольку не допускает использование земельного участка в соответствии с видом его разрешённого использования, то есть для жилищного строительства.

Решением Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 г. административные исковые требования удовлетворены, оспариваемые положения Постановления N 853 признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемое правовое регулирование принято в пределах полномочий Правительства Ленинградской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и порядку утверждения, а также официального опубликования и введению его в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определённости режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (пункт 5 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункты 2 и 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6).

В материалах по обоснованию Генерального плана в разделе 4 "Оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие территорий" указано, что в процессе работы над генеральным планом была проведена оценка территории, в результате чего были выявлены участки, благоприятные для размещения объектов, которые и определили характер функционального зонирования. Планируемые изменения вносятся в том числе в части изменения функционального зонирования в целях оптимального и рационального использования территории (пункт 4.1).

В пункте 4.1.1 упомянутого раздела приведено обоснование планируемых изменений.

В подпункте 45 этого же пункта указано, что Правительством Ленинградской области ведётся работа по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Ленинградской области, пострадавших в результате неисполнения застройщиками обязательств по передаче жилых помещений. Для того, чтобы обеспечить пострадавших участников долевого строительства многоквартирных домов квартирами, необходимо выполнить требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и в том числе по обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры, зелёными насаждениями общего пользования. На территории муниципального образования "Город Всеволожск" имеются объекты незавершённого жилищного строительства, возведение которых осуществляется с привлечением денежных средств граждан. Строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, а также размещение зелёных насаждений общего пользования возможно на прилегающих к указанному объекту строительства участках, в том числе и земельном участке с кадастровым номером 47:07:0957004:1114.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не соглашается с выводом суда о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером 47:07:0957004:1114 к функциональной зоне озеленённых территорий общего пользования (скверы, бульвары, парки) (Р2) носит произвольный характер.

Нельзя также признать правильным суждение суда и о том, что Генеральным планом к территориям зелёных насаждений общего пользования не могут быть отнесены земельные участки, находящиеся в частной собственности, поскольку подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Вместе с тем, суд пришёл к обоснованному выводу об удовлетворении административного искового заявления.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г, N 16-П, от 21 января 2010 г. N 1-П).

Как следует из таблицы 4.1.1.1 "Перечень предлагаемых изменений" названного раздела 4 материалов по обоснованию Генерального плана, при разработке проекта Генерального плана предлагались следующие изменения в части функционального зонирования территории земельного участка с кадастровым номером 47:07:0957004:1114: отнесение к функциональной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный) (Ж2) (пункты 8, 11): отнесение к функциональной зоне озеленённых территорий общего пользования (пункт 45).

В пункте 4.1.1 "Обоснование планируемых изменений" помимо обоснования, приведённого в воспроизведённом тексте подпункта 45, в подпункте 8 указано, что в связи с протестами жителей против застройки квартала многоэтажными домами, а также в связи с изменением вектора развития территории поселения, целесообразно внести изменение в функциональное зонирование, в том числе и земельного участка с кадастровым номером 47:07:0957004:1114, и отнести его к функциональной зоне Ж2.

Таким образом, в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:07:0957004:1114 Генеральным планом (в текстовой части) установлено два варианта функционального зонирования - отнесение к функциональной зоне Ж2 и к функциональной зоне Р2.

На карте функционального зонирования, то есть в картографической части Генерального плана, земельный участок с кадастровым номером 47:07:0957004:1114 отображён как относящийся к функциональной зоне Р2.

Сопоставление текстовой и картографической частей Генерального плана свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:07:0957004:1114 не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределённый характер в той части, в которой они определяют функциональное зонирование земельного участка.

Нарушение требований ясности и недвусмысленности правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

Решение суда является законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены решения суда, в том числе и по основаниям, предусмотренным статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи