Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 октября 2021 г. по делу N 66а-1138/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Ненашевой Е.Н, при секретаре Крикуновой Е.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению заместителя прокурора Сахалинской области о признании недействующим пункта 2.8.2 административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси)", утвержденного приказом министерства социальной защиты Сахалинской области от 25 декабря 2015 года N 174-н, с апелляционным представлением заместителя прокурора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи ФИО3, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом министерства социальной защиты Сахалинской области от 25 декабря 2015 года N 174-н утвержден административный регламент по предоставлению государственной услуги "Предоставление бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси)" (далее - Регламент).

Приказами Министерства социальной защиты Сахалинской области от 6 мая 2016 года N 83-н, от 2 ноября 2016 года N 60-н, от 17 августа 2018 года N 138-н, от 17 октября 2018 года N 185-н, от 15 августа 2019 года N 145-н, от 24 декабря 2020 года N 433-н, от 27 сентября 2021 года N 291-н в вышеуказанный Приказ Министерства социальной защиты Сахалинской области от 25 декабря 2015 года N 174-н внесены изменения.

Согласно пункту 2.8.2 Регламента в действующей редакции основания для отказа в предоставлении государственной услуги отсутствуют.

Непредставление заявителем документов, которые он вправе представить по собственной инициативе, не является основанием для отказа в предоставлении услуги.

Заместитель прокурора Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим пункта 2.8.2 Регламента, в обоснование заявленных требований (с учетом уточнений) указал, что Регламент принят в развитие Закона Сахалинской области от 28 декабря 2010 года N 127-30 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области", статьей 19 которого предусмотрено, что меры социальной поддержки, предусмотренные настоящим Законом, предоставляются в соответствии с порядками, устанавливаемыми уполномоченным Правительством Сахалинской области органом исполнительной власти Сахалинской области в сфере социальной защиты, уполномоченным Правительством Сахалинской области органом исполнительной власти Сахалинской области в сфере здравоохранения, а также в соответствии с административными регламентами предоставления государственных услуг, утвержденными уполномоченным Правительством Сахалинской области органом исполнительной власти Сахалинской области в сфере социальной защиты. При предоставлении мер социальной поддержки, для которых необходимо предоставление дополнительных документов, перечни таких документов предусматриваются в указанных порядках.

Приказом Министерства социальной защиты Сахалинской области от 18 января 2011 года N 3-н утвержден порядок бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) (далее - Порядок), в соответствии с пунктом 1.2 которого бесплатный проезд на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) отдельных категорий граждан, проживающих в Сахалинской области, осуществляется путем оформления гражданину единого социального проездного билета (далее - ЕСПБ).

Пунктом 2.12 Порядка установлены основания для отказа в оформлении ЕСПБ, а именно, предоставление неполного пакета документов, предусмотренных пунктами 2.3-2.4 раздела 2 настоящего Порядка; обнаружение обстоятельств или документов, опровергающих достоверность представленных сведений; случаи, когда заявитель не относится к категории лиц, указанных в пункте 2.1 раздела 2 настоящего Порядка.

По мнению заместителя прокурора, в нарушение требований статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), с учетом положений раздела 2.1, пунктов 2.3.1 и 2.8.2 Регламента указание в регламенте на отсутствие оснований для отказа в предоставлении государственной услуги противоречит пункту 2.12 Порядка. Также указал, что в Регламенте наименование государственной услуги определено как "Предоставление ЕСПБ", а пунктом 2.12 Порядка установлены основания для отказа в предоставлении ЕСПБ, то есть государственной услуги, в связи с чем прокурор полагал, что содержащиеся в Регламенте нормы об отсутствии оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (пункт 2.8.2) и нормы, содержащие основания для отказа в предоставлении ЕСПБ (пункт 2.3.2) создают правовую неопределенность. Кроме того, в случае отказа гражданину в выдаче ЕСПБ последний лишается права на обжалование такого решения в порядке статьи 11.1 Федерального закона N 210-ФЗ.

Решением Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении заместитель прокурора просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска, приводя в обоснование доводы, изложенные в административном исковом заявлении. Дополнительно указывает на имеющееся в Регламенте внутреннее противоречие, которое вводит получателей услуги в заблуждение относительно получения государственной услуги и оснований для отказа в ее предоставлении, так как в Регламенте содержатся как нормы об отсутствии оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, результатом которой является предоставление ЕСПБ, так и нормы, при которых принимается решение об отказе в предоставлении ЕСПБ. Указанное создает для правоприменителя условия к произвольному выбору норм, подлежащих применению, при рассмотрении обращений граждан. Кроме того, регулирование, вводимое министерством социальной защиты Сахалинской области, не обеспечивает реализацию принципа единства правового пространства на территории Сахалинской области.

Относительно доводов апелляционной жалобы министерством социальной защиты Сахалинской области представлены письменные возражения, в которых оно просит решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А. доводы апелляционного представления поддержала.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, выслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как установлено судом, оспариваемый в части Регламент утвержден уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, с соблюдением порядка его принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Под государственной услугой в статье 2 указанного Закона понимается услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), а именно деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

При этом административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие в Регламенте оснований для отказа в предоставлении государственной услуги не может рассматриваться как противоречие требованиям, установленным к стандарту предоставления государственной услуги.

По мнению суда, поскольку уполномоченный орган рассматривает по существу поступившие заявления граждан на предоставление ЕСПБ, то есть оказывает государственную услугу в понятии, установленном положениями статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ, и в соответствии с пунктом 2.3 Регламента по результатам предоставления государственной услуги принимает решение о выдаче ЕСПБ или извещает об отказе в предоставлении ЕСПБ, оспариваемая норма соответствует требованиям, установленным статьей 14 Федерального закона N 210-ФЗ.

Судебная коллегия с данным выводом суда не может согласиться по следующим основаниям.

В силу статьи 5 Федерального закона N 210-ФЗ при получении государственных и муниципальных услуг заявители, в частности, имеют право на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме (пункт 2).

Согласно статье 14 того же Федерального закона требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривают, в том числе исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8).

Исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются соответственно федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (часть 9 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ).

Из взаимосвязанных положений статей 7, 14 Федерального закона N 210-ФЗ следует, что исчерпывающие основания для отказа в предоставлении государственной услуги устанавливаются в административных регламентах с учетом положений нормативных правовых актов, которыми непосредственно регулируются отношения в сфере предоставления государственной услуги.

Пунктом 2.12 вышеуказанного Порядка бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) в соответствии с частью 9 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ установлены основания для отказа в предоставлении ЕСПБ, то есть государственной услуги, как она поименована в Регламенте.

Вместе с тем, в нарушение требований статьи 14 Федерального закона N 210-ФЗ, исходя из системного толкования положений раздела 2.1 и пункта 2.3.1 Регламента, в пункте 2.8.2 оспариваемого нормативного правового акта указано на отсутствие оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, что в свою очередь, противоречит пункту 2.12 Порядка.

Кроме того, одновременно с этим в пункте 2.3.2 Регламента перечислены основания для отказа в предоставлении ЕСПБ, которые аналогичны основаниям, перечисленным в пункте 2.12 Порядка, что свидетельствует о внутреннем противоречии, имеющемся в Регламенте, вводящем получателей государственной услуги в заблуждение относительно возможности получения государственной услуги и ее результата.

Таким образом, содержание нормы, изложенной в пункте 2.8.2, в контексте пункта 2.3.2 Регламента и перечисленными выше требованиями действующего законодательства не отвечает признакам формальной определенности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, разрешая возникший административный спор по существу, пришел к неверному выводу о том, что оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не вносит правовую неопределенность в содержание самого Регламента.

С учетом изложенного принятое судом решение нельзя считать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении требований заместителя прокурора Сахалинской области в части признания недействующим абзаца 1 пункта 2.8.2 Регламента, поскольку фактически именно его содержание оспаривалось прокурором, в остальной части содержание пункта 2.8.2 действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить, принять по административному делу новое решение, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Сахалинской области удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вынесения настоящего апелляционного определения абзац 1 пункта 2.8.2 административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси)", утвержденного приказом министерства социальной защиты Сахалинской области от 25 декабря 2015 года N 174-н.

В удовлетворении административных исковых требований в остальной части отказать.

Министерству социальной защиты Сахалинской области опубликовать сообщение о данном решении в официальном печатном издании "Губернские ведомости" в течение одного месяца со дня вынесения апелляционного определения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Сахалинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.