Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 г. по делу N 66а-1218/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-226/2021 по административному исковому заявлению Егорова В.И. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, с апелляционной жалобой Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 28 мая 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальный нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Егоров В.И. обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. Красноярская, 2В к территориальной зоне открытых пространств (Р-5), ввиду несоответствия требованиям части 3 статьи 31, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В обоснование административных исковых требований Егоров В.И. указал, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома. 29 января 2020 года на его заявление в комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула о предоставлении спорного земельного участка в собственность был получен отказ, поскольку Правилами землепользования и застройки данный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р-5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Оспариваемым нормативным правовым актом нарушено его право на предоставление земельного участка в собственность.

Протокольными определениями Алтайского краевого суда от 3 февраля 2021 года и от 1 апреля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула.

Решением Алтайского краевого суда от 28 мая 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Постановлено признать приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда, Барнаульская городская Дума обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов утверждает, что суд вышел за рамки заявленных требований, поскольку при вынесении решения о признании не действующими Правил землепользования и застройки, дал оценку Генеральному плану города Барнаула, однако административный истец требований о признании его не действующим не заявлял. Суд необоснованно пришел к выводу о несоответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу. По мнению административного ответчика не дана оценка доводу о том, что права административного истца на спорный земельный участок не оформлены, расположенный на участке объект, является самовольной постройкой, не участвует в гражданском обороте. Признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части, не приведет к восстановлению нарушенных прав административного истца, поскольку Генеральный план не признан не действующим, следовательно, территориальная зона будет установлена с учетом действующего Генерального плана.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом, административный истец владеет земельным участком с расположенным на нем самовольно возведенным жилым домом по "адрес".

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, земельный участок по адресу: "адрес"

находится в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула отказано административному истцу в предварительном согласовании предоставления земельного участка в связи с его нахождением в территориальной зоне Р-5, градостроительный регламент которой не допускает размещение жилых домов.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части территориального зонирования, установленного на территории его земельного участка.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка по "адрес", которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он отвечает требованиям действующего законодательства.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено в том числе на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В текстовой части Генерального плана описание иной функциональной зоны не приводится. Из пояснений представителя административного ответчика следует, что данная функциональная зона отнесена к зонам прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд, проанализировав содержание положений Генерального плана в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, пришел к выводу, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно заключил, что в условиях отсутствия соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории, в границах которой находится спорный земельный участок, также не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение этого земельного участка к территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование, суд первой инстанции обоснованно признал Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не действующими.

Доводы административного ответчика о том, что суд вышел за пределы исковых требований, поскольку дал оценку Генеральному плану г. Барнаула не состоятельны, поскольку оценка положений Генерального плана в обжалуемом решении суда не свидетельствуют о выходе за пределы административных исковых требований, решения в указанной части судом не принималось.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в части, что соответствует также положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 28 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 октября 2021 года