Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 г. по делу N 66а-1268/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Кривцова Сергея Владимировича об оспаривании в части Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 с апелляционной жалобой административного истца Кривцова С.В. на решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее - Правила землепользования и застройки).

Кривцов С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором просит признать недействующими Правила землепользования и застройки и Генеральный план, в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) и функциональной коммунально-складской зоны на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что с октября 2019 года является собственником земельного участка по адресу: "адрес". С целью узаконения жилого дома, расположенного на спорном земельном участке, он обратился в комитет по строительству, архитектуре и развития г. Барнаула для получения градостроительной справки, однако ему в этом отказано, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки, спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-2 - коммунальная зона, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной коммунальной зоны оспариваемыми нормативными правовыми актами противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, при этом объектов, планируемых к размещению в коммунальной зоне (ПК-2), в Генеральном плане не отображено, что не отвечает критериям ясности, недвусмысленности норм о территориальном планировании и градостроительном зонировании.

Решением Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец Кривцов С.В. просит постановленный судебный акт отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме. В обоснование жалобы указывает, что объектов, планируемых к размещению в коммунальной зоне (ПК-2), в Генеральном плане "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" не отображено.

Ссылка суда на требования СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", которыми предусмотрена 100 метровая санитарно-защитная зона от железнодорожных путей не может быть принята во внимание, поскольку указанная санитарно-защитная зона не установлена в соответствии с требованиями законодательства, настоящие нормы и правила распространяются на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включают основные требования к их планировке и застройке, в свою очередь спорный земельный участок с находящимся на нем жилым домом был образован ранее 1989 года, то есть до введения в действие указанных выше санитарных правил. Замеры специальными экспертами, имеющими специальные познания и оборудование, не проводились, точное расстояние от земельного участка до железнодорожных путей не установлено.

По мнению апеллянта, выводы суда о нахождении земельного участка в пределах 100 метров от железной дороги, то есть в санитарном разрыве (санитарной полосе отчуждения) транспортных коммуникаций не подтверждаются материалами административного дела.

Относительно доводов жалобы Прокуратурой Алтайского края представлены возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частями 5 и 6 статьи 39, частями 6 и 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194, настоящего Кодекса.

В силу пункта 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по этому административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Судом апелляционной инстанции установлено, что законность Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". ранее проверялась Алтайским краевым судом.

Так, решением Алтайского краевого суда от 05 ноября 2020 года, по административному делу N, Кривцову С.В. отказано в удовлетворении административного иска к Барнаульской городской Думе о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". Данное решение вступило в законную силу 10 декабря 2020 года.

Положения, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 194, частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, направлены на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений (о том же предмете и по тем же основаниям) об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда его законность ранее проверялась судом по заявлению того же лица.

При установленных обстоятельствах, судебная коллегия полагает необходимым решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 года в части отказа в удовлетворении требования Кривцова С.В. о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) на земельный участок, расположенный по адресу: г. Барнаул, ул. Гужтранспортная 141 А, отменить и принять по делу в этой части новое решение, которым производство по данному административному исковому требованию прекратить.

Проверяя законность решения суда первой инстанции в остальной части, судебная коллегия по административным делам исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий: если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта; если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края, который при рассмотрении административного дела по существу признан нормативным правовым актом, поскольку он отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Из материалов административного дела следует, что с 10 сентября 2019 года Кривцов С.В. и Кривцова Т.И. являются участниками общей долевой собственности (по ? доли) в отношении земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", который согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - карте функциональных зон, находится в коммунально-складской функциональной зоне.

В связи с тем, что установление данной зоны в границах спорного земельного участка лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Кривцов С.В. был вправе обратиться в Алтайский краевой суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Генерального плана в части, затрагивающей его права и законные интересы.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что Генеральный план принят уполномоченным органом - Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и опубликования. По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно фрагменту Генерального плана - карте функциональных зон земельный участок по адресу: "адрес", находится в коммунально-складской функциональной зоне.

Указанная зона в силу положения о территориальном планировании Генерального плана (приложение 1 к решению Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344), научно-исследовательской работы по разработке проекта Генерального плана городского округа - города Барнаула "Положение о территориальном планировании" не предусматривает жилищного строительства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч.11 ст.9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 утверждены нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее - Нормативы градостроительного проектирования), разработанные в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона Алтайского края от 29 декабря 2009 года N 120-ЗС "О градостроительной деятельности на территории Алтайского края" на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, национальных и территориальных особенностей Алтайского края, п. 10.14 которых предусматривает, что величина санитарного разрыва для железнодорожных путей определяется в соответствии с требованиями настоящих нормативов, но не менее 100 м.; на территории санитарного разрыва, вне полосы отвода железной дороги допускается размещение автомобильных дорог, транспортных устройств и сооружений, автостоянок, линий электропередачи и связи. При этом озеленение должно составлять не менее 50% от площади санитарного разрыва.

На основании п. 1.10. Нормативов градостроительного проектирования перечень видов функциональных зон в документах территориального планирования может включать в себя: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, зоны кладбищ, прочие зоны специального назначения.

Жилые зоны предусматриваются в целях создания для населения удобной, здоровой и безопасной среды проживания. Не допускается размещать в жилых зонах объекты и осуществлять виды деятельности, не соответствующие требованиям настоящих нормативов (п. 1.11 Нормативов градостроительного проектирования).

Как следует из п. 1.14 Нормативов градостроительного проектирования, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Размещение объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта на территориях городских округов и поселений Алтайского края должно осуществляться в соответствии с требованиями настоящих нормативов (п. 10.7 Нормативов градостроительного проектирования).

Из представленных комитетом по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула сведений видно, что согласно положению о территориальном планировании коммунально-складская функциональная зона отнесена к производственной зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуре.

Земельный участок по "адрес" находится в пределах 100 метров от железной дороги, то есть в санитарном разрыве (санитарной полосе отчуждения) транспортных коммуникаций, что отражено на Карте комплексной оценки территории материалов по обоснованию Генерального плана г. Барнаула.

Согласно подразделу 3.7.8 раздела 3.7 главы 3 тома 1 материалов по обоснованию Генерального плана г. Барнаула в соответствии со СНиП2.07.01-89 предусматривается 100 метровая санитарно-защитная зона от железнодорожных путей, в этой зоне, вне полосы отвода железной дороги, допускается размещать автомобильные дороги, гаражи, стоянки автомобилей, склады, учреждения коммунально-бытового назначения.

Таким образом, установление в районе принадлежащего административному истцу земельного участка функциональной коммунально-складской зоны является обоснованным и соответствует нормативам градостроительного проектирования.

Анализ статей 2 и 9 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Учитывая изложенное, обоснованно сославшись на позицию Европейского суда по правам человека, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции, правильно посчитал, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым, в частности, относится механизм компенсации причиненного ущерба.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, в связи с чем оснований для его отмены, в части оспаривания Генерального плана, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 года в части отказа в удовлетворении требования Кривцова Сергея Владимировича о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" отменить, принять по делу в этой части новое решение, которым производство по данному административному исковому требованию Кривцова Сергея Владимировича прекратить.

В остальной части решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кривцова Сергея Владимировича - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 октября 2021 года