Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2021 г. по делу N 8а-26799/2021[88а-25190/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Валенкова А.О. на решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 29 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 30 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Валенкова А.О, Маянцевой М.В, Куликова С.С. к администрации города Нижнего Новгорода, директору управления по безопасности и мобилизационной подготовки администрации города Нижнего Новгорода о признании незаконным решения об отказе в согласовании публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Маянцева М.В, Валенков А.О, Куликов С.С. обратились в суд с административным иском, в котором просили признать незаконными решения администрации города Нижнего Новгорода, директора управления по безопасности и мобилизационной подготовке администрации города Нижнего Новгорода Ильченко А.Г. об отказе в согласовании публичного мероприятия.

Требования обоснованы тем, что 15 апреля 2021 года административные истцы подали в администрацию города Нижнего Новгорода уведомления о проведении публичного мероприятия "МОНСТРАЦИЯ-2021". 16 апреля 2021 года административными истцами получены ответы за подписью директора управления по безопасности и мобилизационной подготовке администрации города Нижнего Новгорода Ильченко А.Г. N, исх- N, N об отказе в согласовании публичного мероприятия. Административные истцы отказы незаконными, нарушающими права на свободу собраний и выражения мнений. Административный ответчик в отказе в согласовании публичного мероприятия ссылается на пункт 3.1 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N 27 "О введении режима повышенной готовности", тогда как запрет на проведении публичных мероприятий, содержащийся в данном Указе Губернатора, является тотальным, непредусмотренным законом, непропорционально ограничивающим права на свободу собраний и свободу выражения мнения.

Решением Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 29 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 30 апреля 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 7 сентября 2021 года через Нижегородский районный суд города Нижнего Новгорода, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 15 сентября 2021 года, Валенков А.О. просит отменить состоявшиеся судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права; несоответствие выводов судов обстоятельствам дела; отсутствием доказательств, что проведение заявленного публичного мероприятия в указанной в уведомлении форме, представляет дополнительный инфекционный риск для его участников.

На кассационную жалобу администрацией города Нижнего Новгорода поданы письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

В силу положений Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

На обеспечение реализации указанного конституционного права граждан Российской Федерации направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ), предусматривающий, что организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания (пункт 1 части 3 статьи 5).

В соответствии с положениями названного Федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган согласно пункту 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 названного Федерального закона).

Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина А.В, Шадрина Д.П. и Шимоволоса С.М. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Савенко Э.В." сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий.

Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей. При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Изложенное полностью согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 13 постановления от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", о том, что судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретные место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению.

Из материалов административного дела следует, что 15 апреля 2021 года Маянцева М.В, Валенков А.О, Куликов С.С. обратились в администрацию города Нижнего Новгорода с уведомлением о проведении 01 мая 2021 года с 14 часов 00 минут до 16 часов 30 минут публичного мероприятия в форме шествия, под названием "Монстрация-2021", предполагаемое количество участников публичного мероприятия - 49 человек.

Место проведения публичного мероприятия: специально отведенное для проведения публичных мероприятий место по адресу: "адрес". Место сбора участников: "адрес"; место завершения шествия: участок - "адрес"

Цель публичного мероприятия обозначена в уведомлении: творческое выражение публичной солидарности нижегородцев со всеми нижегородцами, пострадавшими от эпидемии, с целью поднятия морального духа горожан, публичное выражение отношения к празднику 1 мая, его празднование, и чествование всех нижегородцев творческих профессий, потерпевших тот или иной ущерб, вызванный эпидемией; привлечение внимания к проблеме несоблюдения социальной дистанции и неправильного использования средств индивидуальной защиты (в том числе, неправильного использования индивидуальных медицинских масок, при неполном покрытии органов дыхания, покрытии только рта, только подбородка или носа), путем демонстрации участниками правильного использования средств индивидуальной защиты и корректного расстояния социальной дистанции от 1, 5 до 2 метров; создания праздничного настроения у нижегородцев, накануне 800-летия Нижнего Новгорода; борьба с депрессивными расстройствами горожан, путем прогулок на свежем воздухе и вовлечением горожан в творческую деятельность; празднование 6 годовщины проведения Первой Нижегородской Монстрации, прошедшей в непосредственной близости от Нижневолжской набережной, на ул. Рождественская; ежегодное первомайское монстрационное празднование, посвященное демократическим достижениям Российской Федерации и наличию в Конституции Российской Федерации статьи 31, предусматривающей реализацию права на свободу собраний.

Из ответов на уведомление, департаментом по безопасности и мобилизационной подготовке администрации города Нижнего Новгорода от 16 апреля 2021 года (исх-02-09-183426/21, исх-02-09-183371/21, исх-02-09-183386/21) следует, что в целях противодействия распространению новой коронавирусной инфекции в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также в целях обеспечения соблюдения положений Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Указов Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции", от 28 апреля 2020 года N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции" и от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции", Указом Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N 27 "О введении режима повышенной готовности" (в редакции от 21 мая 2020 года N 89) на территории Нижегородской области с 13 марта 2020 года введен и действует режим повышенной готовности.

В связи с изложенным административным истцам было предложено перенести проведение публичного мероприятия на более позднюю дату до улучшения санитарно-эпидемиологической обстановки на территории города Нижний Новгород и снятия ограничений на проведение массовых мероприятий.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемые отказы администрации города Нижнего Новгорода согласуются с требованиями Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Закона Нижегородской области от 27 декабря 2007 года N 196-З "О публичных мероприятиях, проводимых на территории Нижегородской области"; порядок и условия разрешения уведомления о проведении публичного мероприятия не нарушен; незаконных действий, направленных на необоснованное воспрепятствование проведению публичного мероприятия, административными ответчиками не совершалось; оспариваемые ответы не противоречат закону и обусловлены введенным на территории Нижегородской области режимом повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции и прав административных истцов, не нарушают.

Судебная коллегия Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Указ от 2 апреля 2020 года N 239), а также постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 года N 2 "О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV", от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019" и от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" высшие должностные лица субъектов Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции обеспечивают разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мер в субъекте Российской Федерации, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Законом, регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Положениями данного Федерального закона делегированы полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности (статьи 11, 19 указанного Федерального закона).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" (зарегистрировано в Минюсте России 2 марта 2020 года N 57643) разработан дополнительный комплекс обязательных мероприятий по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) перечень включает в себя в числе прочего, указание высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) на необходимость обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1).

В соответствии с пунктом 1 Указа Губернатора Нижегородской области N 27 (в ред. от 01 апреля 2021 года) с 13 марта 2020 года на территории Нижегородской области введен режим повышенной готовности, действующий до принятия Указа Губернатора Нижегородской области о снятии режима повышенной готовности.

Пункт 3.1 настоящего Указа устанавливает, что на период действия режима повышенной готовности вводится ряд ограничений, среди которых указан запрет на проведение на территории Нижегородской области любых массовых мероприятий (спортивных, зрелищных, деловых, публичных и иных, за исключением случаев, установленных настоящим Указом) с очным присутствием людей. Действие настоящего пункта не распространяется:

а) на проведение культурных, спортивных (физкультурных), конгрессно-выставочных мероприятий регионального, межрегионального, общероссийского и международного значения по решению Координационного штаба по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Нижегородской области (за исключением мероприятий, предусмотренных подпунктами "б", "в" и "д" настоящего пункта);

б) на проведение спортивных и физкультурных соревнований при условии выполнения требований, предусмотренных пунктами 5.1 и 5.14 настоящего Указа, и при максимальном количестве участников физкультурных соревнований не более 300 человек;

в) на проведение памятных мероприятий на открытом воздухе с количеством участников до 50 человек по решению оперативного штаба соответствующего муниципального образования (с обязательным соблюдением участниками дистанции 1, 5 метра);

г) на проведение органами записи актов гражданского состояния Нижегородской области церемоний государственной регистрации заключения брака в торжественной обстановке при условии ограничения одновременного присутствия: в залах проведения церемонии государственной регистрации заключения брака в торжественной обстановке - из расчета 1 человек на 4 кв. м площади зала, но не более 20 человек, включая ведущего церемонии; на открытых площадках для проведения церемонии - из расчета 1 человек на 10 кв. м пространства открытой площадки, но не более 50 человек, включая ведущего церемонии;

д) на проведение конгрессно-выставочных мероприятий при условии выполнения требований, предусмотренных пунктами 5.1 и 5.17 настоящего Указа.

К числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав и свобод человека, подлежащих государственной защите, относится право на охрану здоровья (часть 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации), которое является высшим для человека благом, без которого могут утратить значение многие другие блага.

Административным истцам не было отказано в проведении публичного мероприятия в форме шествия, а было предложено перенести его на более поздний срок в связи со сложившейся эпидемиологической обстановкой, после окончания действия ограничительных мер.

При таких обстоятельствах оснований утверждать о нарушении прав административных истцов, гарантированных статьей 31 Конституции Российской Федерации, статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьей 21 Международного пакта о гражданских и политических правах не имеется.

Оспариваемое уведомление не содержит каких-либо требований (выводов) о недопустимости (невозможности) проведения публичного мероприятия с заявленной целью. Не содержит оно и никаких рекомендаций организаторам и участникам публичного мероприятия о том, какие мнения, требования, касающиеся заявленной цели публичного мероприятия, следует выдвигать, высказывать или не выдвигать и не высказывать в ходе проведения мероприятия.

Следовательно, это уведомление, вопреки доводам административных истцов, не может нарушать и не нарушает их прав на свободу мысли и свободу выражения своего мнения, гарантированных статьей 29 Конституции Российской Федерации, статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Доказательств, свидетельствующих о недобросовестном поведении со стороны администрации города Нижний Новгород с целью не допустить проведение административными истцами публичного мероприятия на заявленном месте в заявленное время, а также применения различных подходов при рассмотрении административным ответчиком подобных уведомлений в период режима повышенной готовности, материалы дела не содержат.

Разрешая спор, суды правильно установили обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, оценили представленные доказательства по правилам 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правильно применили нормы материального права, нарушений норм процессуального права, в том числе указанных в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не допущено.

Доводы кассационной жалобы не содержат оснований, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены оспариваемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 29 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 30 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Валенкова А.О. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи