Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 8а-21393/2021[88а-19327/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Зиновьевой К.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Омской области, поданную 27 сентября 2021 года, на решение Омского областного суда от 3 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 года

по административному делу N 3а-95/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Омской области к Министерству природных ресурсов и экологии Омской области об оспаривании административного регламента предоставления государственной услуги "Установление, изменение, прекращение существования зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 20 июня 2019 года N 46 в части пункта 17.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, заключение прокурора Еськовой Ю.С. полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 20 июня 2019 N 46 утвержден административный регламент предоставления государственной услуги "Установление, изменение, прекращение существования зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения" (далее - Административный регламент), который опубликован 21 июня 2019 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" www.pravo.gov.ru.

Пунктом 17 Административного регламента предусмотрена обязанность заявителя представлять в Министерство природных ресурсов и экологии Омской области подготовленное в электронной форме текстовое и графическое описание местоположения границ зон санитарной охраны, перечень координат характерных точек границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Заместитель прокурора Омской области обратился в суд с административным иском к Министерству природных ресурсов и экологии Омской области об признании административного регламента предоставления государственной услуги "Установление, изменение, прекращение существования зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 20 июня 2019 года N 46 в части пункта 17 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требование указал, что возложение на заявителей обязанности предоставлять документы, предусмотренные данным пунктом, прямо противоречит положениям пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", поскольку вводит дополнительную обязанность, которая не предусмотрена нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы установления зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. При этом предоставление предусмотренной Административным регламентом государственной услуги относится к сферам регулирования водного законодательства и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Решением Омского областного суда от 3 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 года, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 27 сентября 2021 года, Министерство природных ресурсов и экологии Омской области ставит вопрос об отмене решения Омского областного суда от 3 июня 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 года с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, со ссылкой на неправильное применение норм материального права. В обоснование доводов жалобы указывает, что к спорным отношениям должны применяться нормы Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются зонами с особыми условиями использования территорий, на которых устанавливаются ограничения использования земельных участков, поэтому при предоставлении государственной услуги возникают земельные правоотношения и охрана водных объектов неразрывно связана с охраной земель. Также указывает, что требования об обязательном приложении к решению о зонах с особыми условиями использования территорий графического описания их границ, перечня координат характерных точек содержались и до официального опубликования Федерального закона от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и были закреплены в пунктах 5.1-5.2 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом часть 16 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ сохраняет ранее установленный порядок установления, изменения или прекращения таких зон до 01 января 2022 года.

Относительно кассационной жалобы представлены возражения Прокуратуры Омской области.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемые положения вводят дополнительную обязанность для заявителей, не предусмотренную нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы установления зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее -Федеральный закон N210-ФЗ), не допускается.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с указанными выводами судов, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и постановлены при правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона N210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона N210-ФЗ).

Часть 14 статьи 13 Федерального закона N 210-ФЗ предусматривает, что порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В силу абзаца второго пункта 4 и абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N52-ФЗ) проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации, которое до настоящего времени не утверждено.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ) органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий.

Обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктами 3, 8 - 10 части 1, пунктами 4 и 5 части 3, частью 3.1 настоящей статьи, являются подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, перечень координат характерных точек границ таких населенных пунктов, зон, территорий (часть 18.1 статьи 32 Федерального закона N 218-ФЗ).

Определение границ зон санитарной охраны урегулировано постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (вместе с санитарными правилами и нормами "СанПиН 2.1.4.1110-02.2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г.), нормы которого не предусматривают обязанности пользователя водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, по определению перечня координат характерных точек границ зон санитарной охраны в текстовой и графической частях проекта зон санитарной охраны.

Учитывая изложенное, доводы административного ответчика о правомерности возложения обязанности представлять в уполномоченный орган государственной власти в составе документов, необходимых для предоставления государственной услуги подготовленное в электронной форме текстовое и графическое описание местоположения границ зон санитарной охраны, перечень координат характерных точек границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости, на заявителя государственной услуги, являются несостоятельными, основанными на неверном понимании норм права, поскольку полномочия органов исполнительной власти установлены изложенным выше федеральным законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения непосредственно и каких-либо правовых оснований к исключению их из числа полномочий, реализация которых осуществляется в порядке предоставления государственных услуг, законом не предусмотрено.

При этом суды обоснованно указали на то, что с учетом положений Федерального закона N342-ФЗ, действующего с 04 августа 2018 года, до 01 января 2022 года установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территории, к которым относятся и зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (за указанным исключением), осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего федерального закона с учетом особенностей, установленных частями 16.1 и 16.2 статьи 26 Федерального закона N342-ФЗ.

Суды правомерно пришли к выводу об ошибочности позиции административного ответчика в части применения к спорным отношениям земельного законодательства Российской Федерации, поскольку из оспариваемого нормативного правового акта следует, что предоставление государственных услуг относится к сфере регулирования водным законодательством и законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, регулируемая оспариваемым актом деятельность исполнительных органов государственной власти осуществляется по запросам заявителей и пределах полномочий данных органов.

Ссылки подателя жалобы на то, что установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территории, к которым относятся и зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования Федерального закона N342-ФЗ, только до 01 января 2022 года, не свидетельствует о незаконности судебных постановлений, поскольку дополнительная обязанность, установленная оспариваемым нормативным правовым актом не предусмотрена нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы установления зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, то есть являются противоречащими действующему в настоящее время законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного ответчика при рассмотрении дела судами первой и второй инстанции, не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении судов.

Обжалуемые судебные акты основаны на анализе исследованных доказательств, мотивированны, соответствуют материалам дела и требованиям законодательства. Судами соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Омского областного суда от 3 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи