Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 ноября 2021 г. по делу N 66а-1252/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н. и Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ивановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Шимановского городского Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от 21 июля 2021 года

по административному делу N 3а-80/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Амурской области о признании недействующим в части Устава муниципального образования город Шимановск, принятого решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 01 июня 2006 года N 5/1.

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя Шимановского городского Совета народных депутатов ФИО4, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Амурской области обратился в суд с административным исковым заявлением к Шимановскому городскому Совету народных депутатов, в котором с учетом уточнений просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 26 Устава муниципального образования город Шимановск, принятого решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 01 июня 2006 года N 5/1, (в редакции решения Шимановского городского Совета народных депутатов от 01 июля 2019 года N 65/1) (далее - Устав N 5/1) в той мере, в которой она не устанавливает продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

В обоснование административных исковых требований указано, что на основании статьи 3 Федерального закона от 24 апреля 2020 года N 148-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" часть 5 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) дополнена абзацем следующего содержания: "Депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц". Аналогичное положение внесено в статью 4.1 закона Амурской области от 30 июня 2008 года N 71-ОЗ "О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области" (далее - Закон N 71-ОЗ). Таким образом, в Уставе N 5/1 должна закрепляться продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц, однако, в нарушение статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ оспариваемая норма не приведена в соответствие с изменениями федерального законодательства в установленный законом срок.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области.

Решением Амурского областного суда от 21 июля 2021 года признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 26 Устава N 5/1 (в редакции решения Шимановского городского Совета народных депутатов от 21 мая 2020 года N 11/3) в той мере, в которой она не устанавливает продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что Устав N 5/1 в оспариваемой части не противоречит части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и части 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ, поскольку указанными нормами установлена минимальная продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), составляющая два дня в месяц, а также не нарушает права депутатов Шимановского городского Совета народных депутатов и не порождает неопределенности в рассматриваемом вопросе для работодателей. Кроме того, вопросы принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на эти органы обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика, возражения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Следовательно, заместитель прокурора Амурской области мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Амурский областной суд.

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Устав N 5/1 принят уполномоченным органом местного самоуправления - Шимановским городским Советом народных депутатов, в установленной форме и с соблюдением требований к порядку принятия и опубликования. Судебная коллегия находит данный вывод правильным и обоснованным, административное исковое заявление в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержит.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Пункт 1 части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает, что устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Устава N 5/1 Устав муниципального образования город Шимановск является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования город Шимановск.

Часть 9 статьи 44 Федерального закона N 44-ФЗ устанавливает, что приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Аналогичное положение содержится в части 4.1 статьи 43 Устава N 5/1.

На основании части 1 статьи 19 Устава N 5/1 в структуру органов местного самоуправления муниципального образования города Шимановска входит представительный орган муниципального образования - Шимановский городской Совет народных депутатов.

Статья 26 Устава N 5/1 регламентирует статус депутата Шимановского городского Совета народных депутатов, согласно части 3 которой депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. На постоянной (оплачиваемой) основе может работать один депутат.

Работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время (статья 170 Трудового кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом от 24 апреля 2020 года N 148-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в Российской Федерации" часть 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена абзацем следующего содержания: "Депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц". Указанные изменения вступили в законную силу 05 мая 2020 года.

Законом Амурской области от 07 сентября 2020 года N 574-ОЗ "О внесении изменений в статью 24 Закона Амурской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Амурской области" и статью 4.1 Закона Амурской области "О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области" статья 4.1 Закона N 71-ОЗ дополнена частью 1.1, согласно которой депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

При таких обстоятельствах на основании части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и части 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ в уставе муниципального образования должна быть установлена продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), который не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Судом первой инстанции верно установлено, что Устав N 5/1 не приведен в соответствие с указанными нормами Федерального закона N 131-ФЗ и Закона N 71-ОЗ, что свидетельствует о его противоречии им.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма Устава N 5/1 не противоречит части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и части 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ в силу того, что последними установлена минимальная продолжительность периода, в течение которого депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности), которая составляет два дня в месяц, а также не нарушает права депутатов Шимановского городского Совета народных депутатов и не порождает неопределенность в рассматриваемом вопросе для работодателей, судебной коллегией не принимаются, поскольку часть 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и часть 1.1 статьи 4.1 Закона N 71-ОЗ прямо указывают на необходимость установления именно уставом муниципального образования продолжительности периода сохранения места работы (должности) депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий, а часть 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ содержит императивное требование о приведении устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.

Ссылка административного ответчика на то, что вопросы принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования, не могут служить основанием для отмены судебного акта, так как обязанность по внесению изменений в оспариваемый заместителем прокурора Амурской области нормативный правовой акт предусмотрена Федеральным законом N 131-ФЗ.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 21 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Шимановского городского Совета народных депутатов - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 ноября 2021 года.