Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2021 г. по делу N 66а-1304/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Ненашевой Е.Н, при секретаре Ивановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца акционерного общества "Оборонэнерго" на решение Алтайского краевого суда от 27 ноября 2020 года

по административному делу N 3а-342/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества "Оборонэнерго" об оспаривании нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя административного ответчика управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов ФИО4, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица акционерного общества "Сетевая компания Алтайкрайэнерго" ФИО7 поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение в рассматриваемой части законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

акционерное общество "Оборонэнерго" (далее - АО "Оборонэнерго") обратилось в суд с административным исковым заявлением к управлению Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, в котором с учетом уточнений просило признать недействительными в течении всего срока действия решение от 27 декабря 2019 года N 587 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций на территории Алтайского края на 2020-2024 годы" (далее - Решение N 587) в части столбца 4 пункта 6 приложения 1 и пункта 6 (годы с 2020 по 2024) приложения 2; решение от 27 декабря 2019 года N 589 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям на территории Алтайского края, на 2020-2024 годы" (далее - Решение N 589) в части столбца "НВВ сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Алтайском крае" пункта 6 таблицы 2.1; решение от 27 декабря 2019 года N 588 "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании, территориальными сетевыми организациями на территории Алтайского края, на 2020-2024 годы" (далее - Решение N 588) в части столбцов 3, 5, 6 и 8 (годы с 2020 по 2024) таблицы 5, а также обязать административного ответчика в течение месяца со дня вступления судебного акта в законную силу устранить нарушения законодательства в области электроэнергетики путем принятия заменяющего акта.

В обоснование административных исковых требований указано, что данные нормативно-правовые акты в оспариваемой части противоречат требованиям статьи 6 и 20 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ), пунктам 7, 17, 18, 19, 24, 32 и 38 Основ ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178 (далее - Основы ценообразования). АО "Оборонэнерго" не согласно с исключением из состава подконтрольных расходов затрат на создание аварийно-страхового запаса в размере 2 871, 03 тысячи рублей, из состава необходимой валовой выручки затрат на услуги подрядчиков по капитальному и текущему ремонту объектов электросетевого хозяйства в размере 8 985, 52 тысячи рублей, а также прибыли на капитальные вложения в размере 1 800 тысяч рублей. Оспариваемые решения повлекли необоснованное установление котлового тарифа и индивидуальных тарифов для взаиморасчетов с иными сетевыми организациями, что нарушает права и законные интересы административного истца на получение экономически обоснованного дохода от регулируемой деятельности.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены правительство Алтайского края и министерство промышленности и энергетики Алтайского края.

Решением Алтайского краевого суда от 27 ноября 2020 года административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе АО "Оборонэнерго" просило решение суда отменить и административные исковые требования удовлетворить, ссылаясь на то, что судом не учтены его письменные объяснения относительно расходов на формирование аварийно-страхового запаса. Полагает неверным вывод об отсутствии доказательств об исключении из необходимой валовой выручки затрат на услуги подрядчиков по капитальному и текущему ремонту. Он противоречит принципу экономически обоснованного объема финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования. Кроме того, административный истец не согласен с исключением из состава необходимой валовой выручки прибыли на капитальные вложения, что нарушает принцип обеспечения недискриминационных и стабильных условий для осуществления деятельности в сфере электроэнергетики.

В письменных возражениях на жалобу представитель управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов и прокурор, участвовавший в деле, просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года решение Алтайского краевого суда от 27 ноября 2020 года отменено, по административному делу принято новое решение, которым признаны недействующими с момента вступления в силу апелляционного определения столбец 4 "базовый уровень подконтрольных расходов" пункта 6 приложения 1 и пункт 6 приложения 2 Решения N 587, столбцы 3, 5, 6 и 8 таблицы 5 Решения N 588, столбец "НВВ сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Алтайском крае" таблицы 2.1 Решения N 589. На управление Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов возложена обязанность принять нормативные правовые акты, заменяющие признанные частично недействующими решения административного ответчика.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 сентября 2021 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года в части признания недействующим с момента вступления в силу апелляционного определения столбца 4 "базовый уровень подконтрольных расходов" пункта 6 приложения 1 Решения N 587 отменено и направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. В остальной части апелляционное определение оставлено без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 сентября 2021 года, а также доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу сделан обоснованный вывод о том, что Решение N 587 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере оказания услуг по передаче электрической энергии.

В связи с тем, что указанный нормативный правовой акт распространяет свое действие на административного истца, который является сетевой организацией, осуществляющей деятельность по оказанию услуги по передаче электрической энергии на территории Алтайского края, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что АО "Оборонэнерго" было вправе обратиться в Алтайский краевой суд с требованием о признании недействующим в части Решения N 587.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, в установленной форме - решение, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона N 35-ФЗ, Основ ценообразования, Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178 (далее - Правила регулирования), Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания N 98-э), иных нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Федерального закона N 35-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Согласно пункту 1 Положения об управлении Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, утвержденного постановлением администрации Алтайского края от 30 ноября 2011 года N 695, управление Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, государственное регулирование и контроль применения цен, тарифов, наценок, надбавок на товары (продукцию) и услуги.

Пунктом 4.2 данного Положения предусмотрено, что административный ответчик устанавливает цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней таких цен (тарифов).

Как следует из материалов административного дела, 22 апреля 2019 года АО "Оборонэнерго" обратилось в управление Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов с заявлением об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям, оказываемые филиалом "Забайкальский", потребителям Алтайского края на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы и установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020 - 2024 годы, на основании которого органом тарифного регулирования открыто дело об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки на основе долгосрочных параметров регулирования на 2020 - 2024 годы.

В силу пункта 38 Основ ценообразования и пункта 8 Методических указаний на основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

Пункт 2 Основ ценообразования указывает, что необходимая валовая выручка определяется как экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

На основании пункта 17 Основ ценообразования в необходимую валовую выручку включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения).

Расчет тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или на ином законном основании территориальным сетевым организациям, утверждаемыми в соответствии с пунктом 81 Основ ценообразования, с учетом определенной в соответствии с главами III, IV Методических указаний необходимой валовой выручки (пункт 4 Методических указаний N 98-э).

Методические указания N 98-э в пункте 6 предусматривают, что долгосрочные тарифы определяются на основе следующих долгосрочных параметров регулирования, которые в течение долгосрочного периода регулирования не меняются:

1) базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами;

2) индекс эффективности подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов;

3) коэффициент эластичности подконтрольных расходов по количеству активов, определяемый Методическими указаниями;

4) максимальная возможная корректировка необходимой валовой выручки, осуществляемая с учетом достижения установленного уровня надежности и качества услуг, определяемая Методическими указаниями;

5) уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, определяемый в соответствии с пунктом 40(1) Основ ценообразования;

6) уровень надежности и качества реализуемых товаров (услуг), устанавливаемый в соответствии с Основами ценообразования.

Регулируемой организацией для включения в состав необходимой валовой выручки при установлении тарифов на 2020 год были заявлены затраты по статье расходов на формирование аварийно-страхового запаса в размере 2 871, 03 тысячи рублей, которые административным ответчиком исключены в полном объеме.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу пункт 5.7.24 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей в Российской Федерации, утвержденных Приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 года N 229, в целях своевременной ликвидации аварийных повреждений на ВЛ в организациях, эксплуатирующих электрические сети, должен храниться неснижаемый аварийный запас материалов и деталей согласно установленным нормам.

Материалами административного дела подтверждается, что аварийно-страховой запас административного истца был сформирован приказом от ДД.ММ.ГГГГ (том 3, л.д. 91-114).

Согласно пунктам 16 - 18 Основ ценообразования определение состава расходов, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

В подтверждение экономической обоснованности включения затрат на создание аварийно-страхового запаса в необходимую валовую выручку АО "Оборонэнерго" представило управлению Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов расчетные данные о количестве необходимых материалов для формирования аварийного запаса на 2020 год, подтверждение цены на материалы, включаемые в аварийно-страховой запас.

Из отзыва административного истца на возражения административного ответчика (том 3, л.д. 62) следует, что формирование аварийно-страхового запаса на 2020 год утверждено приказом от ДД.ММ.ГГГГ N.

Таким образом, установлено, что приказ о формировании аварийно-страхового запаса по филиалу "Забайкальский" на регулируемый период тарифному органу представлен не был.

Создание и порядок использования административным истцом аварийно-страхового запаса материалов, определение его размеров, утверждение перечня необходимых материалов аварийного запаса, норм запаса и нормативов их расхода должно подтверждаться соответствующим приказом или иным локальным нормативным правовым актом, а также документами в обоснование стоимости материалов в соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования. Отсутствие названных документов не позволяет определить реальную необходимость и обоснованность осуществления расходов на приобретение материалов для пополнения аварийного неснижаемого запаса.

Принимая во внимание, что аварийно-страховой запас был сформирован АО "Оборонэнерго" в 2018 году, что сторонами не оспаривается, в отсутствие доказательств, подтверждающих расходование аварийно-страхового запаса и размера средств, необходимых для его восполнения, тарифный орган обоснованно исключил указанные затраты из необходимой валовой выручки, а повторное создание такого запаса, при его наличии, действующее законодательство не предусматривает, в связи с чем выводы суда первой инстанции в указанной части являются верными.

Также регулируемой организацией были заявлены затраты по статье расходов на услуги по капитальному ремонту объектов электросетевого хозяйства в размере 5 207 тысяч рублей, на услуги по текущему ремонту объектов электросетевого хозяйства в размере 3 778, 52 тысячи рублей, которые управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов исключены в полном объеме.

В соответствии с пунктом 18 Основ ценообразования расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя, в том числе расходы на ремонт основных средств.

Согласно пункту 25 Основ ценообразования при определении расходов на ремонт основных средств учитываются: нормативы расходов (с учетом их индексации) на ремонт основных средств, утверждаемые соответственно Министерством энергетики Российской Федерации и Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом"; цены, указанные в пункте 30 Основ ценообразования.

Из пункта 17 Правил регулирования следует, что на организацию, осуществляющую регулируемую деятельность возложена обязанность предоставить органу регулирования обосновывающие материалы.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что административным истцом, учитывая, что ранее регулируемая организация самостоятельно производила капитальный ремонт и текущее обслуживание объектов электросетевого хозяйства, не доказана нуждаемость в привлечении сторонних организаций для осуществления данных работ. Кроме того, судом установлено, что заявленные обществом расходы на капитальный ремонт линии электропередач, связаны с заменой опор с деревянных на железобетонные.

Таким образом, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административных исковых требований АО "Оборонэнерго" о признании недействующим столбца "базовый уровень подконтрольных расходов" пункта 6 приложения 1 Решения N 587 является правильным и отмене не подлежит.

В остальной части решение Алтайского краевого суда от 27 ноября 2020 года отменено апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 сентября 2021 года, в связи с чем повторной проверке судом апелляционной инстанции не подлежит.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 27 ноября 2020 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований акционерного общества "Оборонэнерго" о признании недействующим столбца 4 "базовый уровень подконтрольных расходов" пункта 6 приложения 1 решения управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 27 декабря 2019 года N 587 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций на территории Алтайского края на 2020-2024 годы" оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца акционерного общества "Оборонэнерго" в указанной части - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 ноября 2021 года.