Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2021 г. по делу N 8а-6557/2021[88а-6645/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Мурзаковой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Собрания представителей г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 января 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 г. по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания о признании недействующими нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Собрания представителей г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания Плиевой А.Т, поддержавшей доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

заместитель прокурора Республики Северная Осетия - Алания обратился с административным исковым заявлением об оспаривании решения Собрания представителей г. Владикавказ от 17 сентября 2013 г. N 45/62 "Об утверждении структуры и штатной численности аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ (в редакции от 15 мая 2020 г. N 9/19); решения от 15 декабря 2009 г. N 10/99 (в редакции от 22 декабря 2016 г.) "Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа", в части указания в наименовании нормативного правового акта, Приложения N 1 и пункта 1.1 наименования структуры; некоторых положений Устава и Положения об Аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ, утвержденного решением Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г. N 10/99; об исключении из абзаца 3 части 4 статьи 27 и статьи 36 Устава муниципального образования г. Владикавказ формулировки "главы муниципального образования".

В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что оспариваемые нормативные правовые акты, определяющие полномочия Аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа, как муниципального органа, противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Решением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 января 2021 г. административный иск удовлетворен частично. Судом признаны не действующими решение Собрания представителей г. Владикавказ от 17 сентября 2013 г. N 45/62 "Об утверждении структуры и штатной численности аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ (в редакции от 15 мая 2020 г. N 9/19)"; часть 4 статьи 27, часть 3 статьи 31, статья 36 и часть 5 статьи 38 Устава и Положение об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ, утвержденные решением Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г. N 10/99 и Уставом муниципального образования г. Владикавказ. В удовлетворении требований в части административного иска о признании не действующим решения от 15 декабря 2009 г. N 10/99 "Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа", в части указания в наименовании нормативного правового акта, Приложении N 1 и пункта 1.1 наименования структуры и об исключении из абзаца 3 части 4 статьи 27 и статьи 36 Устава муниципального образования г. Владикавказ формулировки: "главы муниципального образования", отказано.

Определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 г. принят отказ заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания от части административных исковых требований о признании не действующими абзацы 1, 2, 4, 5 части 4 статьи 27; абзацев 1-6, 8-10 части 3 статьи 31 Устава муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау)", принятого решением Собрания представителей г. Владикавказа от 27 декабря 2005 г, и производство по административному в указанной части прекращено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 г. решение Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 15 января 2021 г. изменено, резолютивная часть решения суда изложена в следующей редакции: "Признать с момента вступления решения суда в законную силу недействующими абзац 3 части 4 статьи 27, абзац 7 части 3 статьи 31, статью 36, часть 5 статьи 38 "Устава муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау)", принятого Собранием представителей г. Владикавказа 27 декабря 2005 г. (ред. от 22 декабря 2020 г.). Признать с момента вступления решения суда в законную силу не действующим решение Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г. N 10/99 (ред. от 22 декабря 2016 г.) "Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа". Признать с момента вступления решения суда в законную силу не действующим решение Собрания представителей г. Владикавказа от 17 сентября 2013 г. N 45/62 (ред. от 15 мая 2020 г.) "Об утверждении структуры аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа в новой редакции". Опубликовать решение суда или сообщения о его принятии в течение месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления".

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 9 августа 2021 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 17 августа 2021 г, Собрание представителей г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания просит судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и норм процессуального права.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Собрания представителей г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания Плиевой А.Т, поддержавшей доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами не допущены.

При разрешении дела суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в установленном порядке уполномоченным органом, с соблюдением порядка их принятия и опубликования.

Проверяя соответствие оспариваемых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды пришли к правильному выводу о признании оспариваемых положений недействующими.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и государственные гарантии его осуществления определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 названного закона).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

В пункте 10 статьи 35 указанного Федерального закона определены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку; утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

В силу статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (пункт 1);

в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию (пункт 2);

в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются (пункт 3).

Согласно пункту 5 части первой статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ в уставе муниципального образования устанавливается наименование и полномочие выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Решением Собрания представителей города Владикавказа от 15 декабря 2009 г. N 10/99 "Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа", опубликованным 30 декабря 2009 г. в газете "Владикавказ" N 99 (766), утверждено Положение об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа.

Решением Собрания представителей города Владикавказа от 17 сентября 2013 г. N 45/62 (в редакции решения от 15 мая 2020 г.) "Об утверждении структуры аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ в новой редакции", опубликованными 21 сентября 2013 г. в газете "Владикавказ" N 169 (1519) и в газете "Владикавказ" N 49 (2666), утверждена структура аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ.

В абзаце 3 части 4 статьи 27 Устава муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау) (далее также - Устав) организационное, правовое, информационное, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Собрания представителей г. Владикавказ осуществляет аппарат главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ.

Абзацем 7 части 3 статьи 31 Устава Председатель Собрания представителей г. Владикавказ осуществляет общее руководство работой Аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ.

Статьей 36 Устава Аппарат главы муниципального образования г..Владикавказ и Собрания представителей г..Владикавказ является постоянно действующим структурным подразделением Собрания представителей г..Владикавказа, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое обеспечение деятельности главы муниципального образования г..Владикавказ, депутатов Собрания представителей г..Владикавказа, депутатских объединений, комиссий, председателя Собрания представителей г..Владикавказа, его первого заместителя и заместителей, работников аппарата (часть 1). В своей работе аппарат руководствуется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Северная Осетия - Алания, федеральным и республиканским законодательством, Уставом муниципального образования г..Владикавказ, Регламентом Собрания представителей г..Владикавказа, "Положением об аппарате главы муниципального образования г..Владикавказ и Собрания представителей г..Владикавказа", утвержденными решениями Собрания представителей г..Владикавказа и иными нормативными правовыми актами Собрания представителей г..Владикавказа (часть 2). Аппарат работает под руководством главы муниципального образования г..Владикавказ - председателя Собрания представителей г..Владикавказа и его заместителей, по их поручениям обеспечивает полномочия, предусмотренные "Положением об аппарате главы муниципального образования г..Владикавказ и Собрания представителей г..Владикавказа" (часть 3). Работники Аппарата делятся на муниципальных служащих и сотрудников по техническому обеспечению деятельности Собрания представителей г..Владикавказа. Штатное расписание аппарата формируется главой муниципального образования г..Владикавказ - председателем Собрания представителей г..Владикавказ. Работники аппарата являются муниципальными служащими (часть 4).

Глава муниципального образования г..Владикавказ - председатель Собрания представителей г..Владикавказа принимает на работу и увольняет работников аппарата, применяет к ним меры поощрения, а также налагает дисциплинарные взыскания (часть 5). Контроль деятельности аппарата осуществляет глава муниципального образования г..Владикавказ - председатель Собрания представителей г..Владикавказа (часть 6).

Согласно части 5 статьи 38 Устава решения, принятые Собранием представителей г. Владикавказ, регистрируются в аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" должностью муниципальной службы признается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6).

Частью 1 статьи 7 названного Федерального закона от установлено, что реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Законом РСО - Алания от 7 ноября 2008 г. N 48-РЗ "О реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в РСО - Алания" для обеспечения исполнения полномочий главы городского округа как органа местного самоуправления могут вводиться должности муниципальной службы: первый заместитель главы муниципального образования, заместитель главы муниципального образования и помощник (советник) главы муниципального образования, одновременно предусмотрены должности для обеспечения исполнения полномочий представительного органа, в составе руководителя аппарата представительного органа, начальника отдела, заместителя начальника отдела, консультанта, главного специалиста, ведущего специалиста и специалистов 1, 2 категории (приложения 1, 2).

Проанализировав содержание положений оспариваемых норм в совокупности с положениями указанных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суды, установив, что в оспариваемых положениях закреплены полномочия Аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа, как органа являющегося постоянно действующим структурным подразделением Собрания, также определено, что Аппарат работает под руководством Главы и его заместителей, по их поручениям обеспечивает полномочия, предусмотренные оспариваемым Положением об аппарате, и формируется на основании утвержденной структуры, пришли к правильному выводу о противоречии указанных положений нормам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия полагает позицию судов основанной на правильном применении и толковании норм материального и процессуального права.

Как установлено судами, Аппарат главы муниципального образования г..Владикавказ и Собрания представителей г..Владикавказ, осуществляя правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое обеспечение деятельности главы муниципального образования г..Владикавказ, депутатов Собрания представителей г..Владикавказа, депутатских объединений, комиссий, председателя Собрания представителей г..Владикавказа, его первого заместителя и заместителей, работников аппарата, работает под руководством главы муниципального образования г..Владикавказ - председателя Собрания представителей г..Владикавказа и его заместителей, который согласно Уставу, является высшим должностным лицом муниципального образования, избирается Собранием представителей г..Владикавказа из своего состава сроком на 5 лет, возглавляет Собрание представителей и является его председателем, а также наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статьи 1, 31, 46 Устава), и наряду с полномочиями, предоставленными главе муниципального образования частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ и статьями 28, 31 Устава, как председателю Собрания, высшее должностное лицо осуществляет полномочия, предусмотренные частью 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ и статьей 46 Устава, в том числе: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Собранием представителей; издает, в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания Собрания представителей; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий,

переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами РСО - Алания; осуществляет деятельность по исполнению наградного законодательства Российской Федерации и РСО - Алания. Таким образом, глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем, а также исполняет полномочия высшего должностного лица муниципального образования, и в силу норм статьи 2 названного закона каждый наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Исходя из анализа вышеприведенных федеральных и региональных законоположений, полномочий органов муниципального образования г. Владикавказ, установленных Уставом, судами сделан правильный вывод об обоснованности заявленных прокурором требований, поскольку, закрепление в оспариваемых актах подчинения и обеспечения деятельности Аппарата не только в отношении представительного органа в лице Собрания представителей и его председателя, но и в отношении иных органов и должностных лиц местного самоуправления, главы и его заместителей, позволяющий указанным должностным лицам участвовать в вопросах, относящихся к исключительной компетенции иных органов, при отсутствии нормативного закрепления наименований должностных лиц и наименований муниципальных органов одновременно обеспечивающих деятельность и представительного органа, и высшего должностного лица, противоречит региональному и федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах судебные акты о признании оспариваемых положений норм недействующими являются законными.

Довод жалобы о ненормативном характере решения Собрания представителей города Владикавказа от 17 сентября 2013 г. N 45/62 правильно отклонен судом апелляционной инстанции, поскольку оспариваемое решение носит нормативный характер, издан в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, носит обязательный характер в отношении неопределенного круга лиц.

Доводы жалобы о нарушении судом апелляционной инстанции норм процессуального права, ввиду принятия уточненных требований, несостоятельны, поскольку судом апелляционной инстанции был принят отказ заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания от части административных исковых требований и определением суда производство по административному делу в этой части прекращено, в оставшейся части требования административного иска судом апелляционной инстанции рассмотрены по существу, таким образом, процессуальных нарушений судом апелляционной инстанции, влекущих отмену судебного акта, не допущено.

С учетом изложенных обстоятельств судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, оснований для их отмены в кассационном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 января 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания представителей г. Владикавказа Республики Северная Осетия-Алания - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Мурзакова