Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 октября 2021 г. по делу N 8а-26785/2021[88а-25817/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Баранова В.И. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Баранова В.И. к Правительству Московской области о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя Правительства Московской области Горячевой Ю.И, представителя заинтересованного лица - Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

Постановлением Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 "Об утверждении проекта планировки территории для размещения линейного объекта капитального строительства - путепровода через железную дорогу на 1 км автомобильной дороги "Ступино-Городище-Озеры" (г. Ступино)" утвержден проект планировки территории для размещения линейного объекта капитального строительства - путепровода через железную дорогу на 1 км автомобильной дороги "Ступино - Городище - Озеры" (г. Ступино).

Названное постановление опубликовано в Информационном вестнике Правительства Московской области от 31 июля 2013 года N 9, а также размещено на официальном сайте Правительства Московской области 2 ноября 2013 года.

Баранов В.И. обратился в суд с административным исковым заявлением, которым просил признать постановление Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 недействующим в части, касающейся прохождения красной линии по объектам недвижимости: складу с кадастровым номером N и забору с кадастровым номером N с координатами:

Обозначение характерныхточек границ

Координаты

X

Y

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

и обязать в течение одного месяца с даты вступления в законную силу решения суда внести изменение в оспариваемое постановление посредством уточнения установления красных линий по фактическому нахождению объектов недвижимости: складу с кадастровым номером N и забору с кадастровым номером N с приведенными координатами.

В обоснование административного иска указал, что установленные оспариваемым постановлением красные линии проходят по принадлежащим ему объектам недвижимости, чем нарушается право на выкуп земельного участка, сформированного под этими объектами, наличие красных линий послужило основанием для отказа в предоставлении ему земельного участка в собственность.

Решением Московского областного суда от 30 октября 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 апреля 2021 года названное решение отменено, административный иск удовлетворен частично: постановление Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 признано недействующим в той мере, в которой на схеме использования территории в период подготовки проекта планировки территории (опорном плане) не отображены объекты капитального строительства с кадастровыми номерами N, N, как подлежащие сносу (демонтажу). В удовлетворении требований об оспаривании постановления Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 в части прохождения красных линий и обязании Правительства Московской области внести изменения в оспариваемый акт посредством уточнения координат красных линий отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 3 сентября 2021 года, Баранов В.И. просит отменить апелляционное определение в той части, в которой судом определено, что "на схеме использования территории в период подготовки проекта планировки территории (опорном плане) не отображены объекты капитального строительства с кадастровыми номерами N - склад, N - забор, как подлежащие сносу (демонтажу)" и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В обоснование жалобы заявитель ссылается на несоответствие апелляционного определения требованиям статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, неисполнимость судебного акта, полагает, что суд апелляционной инстанции вышел за пределы заявленных требований, поскольку в той части, в которой постановление Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 признано недействующим, оно не являлось предметом оспаривания. Кроме того, повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на несоответствии постановления Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 требованиям закона, поскольку красная линия не может проходить через уже построенные объекты, при проектировании красных линий не учтена существующая застройка.

В письменных возражениях представитель Правительства Московской области просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебного акта в кассационном порядке имеются.

Согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее - в редакции на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 1).

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2).

Основная часть проекта планировки территории включает в себя, в частности, чертежи планировки территории, на которых отображаются, в числе прочего, красные линии (часть 3).

Красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемым постановлением утвержден проект планировки территории, подготовленный в целях обеспечения устойчивого развития территории, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, предназначенных для размещения линейного объекта - транспортной развязки в районе железнодорожного переезда в г. Ступино Московской области и объектов, связанных с его эксплуатацией.

Проектом планировки территории установлены красные линии, в том числе для участка дороги в районе места расположения объектов недвижимого имущества по адресу "адрес"

Судебными инстанциями установлено, что объекты недвижимого имущества, расположенные по адресу "адрес" - нежилое здание ангар из пеноблоков и кирпича площадью 229, 4 кв.м и сооружение из железобетонных панелей на железобетонных столбах забор площадью 494, 5 кв.м принадлежат на праве собственности Баранову В.И. с 6 ноября 2018 года. Прежним собственником указанных объектов являлось общество с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"", привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Техническими паспортами на названные объекты недвижимости подтвержден факт существования забора и ангара по состоянию на 5 апреля 2006 года и 10 марта 2006 года (дата составления технических паспортов). По данным технических паспортов площадь земельного участка под указанными объектами капитального строительства составила 4090 кв.м. Земельный участок не сформирован и не поставлен на кадастровый учет.

По результатам анализа карт проекта планировки территории и заключения кадастрового инженера от 8 октября 2020 года суды установили, что часть земельного участка, находящегося в фактическом пользовании Баранова В.И, а также части принадлежащих ему объектов (ангара и забора) выходят за пределы красных линий, установленных данным проектом планировки территории. При подготовке названного проекта ангар и забор не были отражены на опорном плане.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца. Принадлежащие последнему объекты расположены вдоль автомобильной дороги регионального значения III технической категории, на момент их приобретения Барановым В.И. красные линии уже были установлены, а проект планировки территории - реализован. При подготовке названного проекта ангар и забор не были отражены на опорном плане, поскольку не имели координат.

Отменяя судебное решение, апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции об отсутствии нарушения требований закона при разработке проекта планировки территории в части установления красных линий, однако счел, что при подготовке документации по планировке территории не была исполнена обязанность выявить наличие объектов недвижимости (ангара и забора) в натуре в границах красных линий и отобразить их на опорном плане.

При этом апелляционный суд указал на необходимость отражения названных объектов на опорном плане как подлежащих сносу (демонтажу), поскольку невозможность сохранения объектов капитального строительства в границах красных линий обусловлена требованиями законодательства в области безопасности дорожного движения - пункта 2 части 3 статьи 25 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому в границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, запрещаются размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса.

Доводы Правительства Московской области о том, что утверждение красных линий не влечет за собой прекращение права на объекты капитального строительства и не нарушает прав и законных интересов административного истца, апелляционный суд счел ошибочными.

Судебная коллегия находит апелляционное определение постановленным с существенным нарушением требований процессуального закона и без установления всех значимых для дела обстоятельств.

Так, отменив решение Московского областного суда, апелляционный суд принял по административному делу новое решение в соответствии с полномочиями суда апелляционной инстанции (пункт 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Требования к решению суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта установлены статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 1 части 2 названной статьи по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае удовлетворения административного иска полностью или в части должны содержаться, в частности, указание на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты, указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии (пункты 1, 2 части 4 статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки приведенным предписаниям, удовлетворяя заявленные требования в части и признавая нормативный акт не действующим в части, суд апелляционной инстанции не определилдату, с которой нормативный правовой акт признается недействующим в соответствии с разъяснениями, данными в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и не указал эту дату в резолютивной части судебного акта.

Принимая по делу новое решение, суд апелляционной инстанции не разрешилвопрос о способе доведения до сведения широкого круга лиц информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан не действующим, как того требуют приведенные положения процессуального закона.

Кроме того, признавая постановление Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 недействующим в той мере, в которой на схеме использования территории в период подготовки проекта планировки территории (опорном плане) не отображены объекты капитального строительства с кадастровыми номерами N, N, как подлежащие сносу (демонтажу), суд апелляционной инстанции не учел следующее.

Названным постановлением Правительства Московской области утвержден проект планировки территории.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Схема использования территории в период подготовки проекта планировки территории относится к материалам по обоснованию проекта планировки территории в графической форме (пункт 2 части 5 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а не к основной части, которая подлежит утверждению.

Имеющаяся в материалах дела копия проекта планировки территории, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 (т. 1 л.д. 165 - 211), не содержит схемы использования территории в период подготовки проекта планировки территории (опорного плана). Вопрос о том, входит ли данная схема, изготовленная по мнению апелляционного суда с нарушением установленных требований, в состав документации по планировке территории, утвержденной оспариваемым постановлением, судом апелляционной инстанции не выяснялся.

При этом, признавая постановление Правительства Московской области от 24 июня 2013 года N 440/26 недействующим в той мере, в которой на схеме использования территории в период подготовки проекта планировки территории (опорном плане) не отображены объекты капитального строительства с кадастровыми номерами N, N, именно как подлежащие сносу (демонтажу), суд апелляционной инстанции не привел положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и устанавливающих требования к документации по планировке территории, которым в указанной части не соответствует оспариваемое постановление.

Приведенные в апелляционном определении положения нормативных правовых актов, в том числе Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150 и Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", не содержат требований об отображении на плане современного использования территории (опорном плане) объектов, подлежащих сносу (демонтажу).

Положения пункта 2 части 3 статьи 25 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", на которые сослался суд апелляционной инстанции, действительно ограничивают размещение объектов недвижимости в границах полосы отвода автомобильной дороги, однако они не устанавливают требований к документации по планировке территории и не предусматривают в качестве способа реализации установленных ограничений отображение объектов недвижимости в границах полосы отвода автомобильной дороги на плане современного использования территории (опорном плане) как объектов, подлежащих сносу (демонтажу).

Одновременно судебная коллегия считает нужным отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года N 564 утверждено Положение о составе и содержании документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов. Положением предусмотрено отображение на схеме использования территории в период подготовки проекта планировки территории контуров существующих сохраняемых объектов капитального строительства, а также подлежащих сносу и (или) демонтажу и не подлежащих реконструкции линейных объектов (подпункт "е" пункта 20). В силу прямого указания пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года N 564 требования к составу и содержанию документации по планировке территории, установленные названным Положением, не применяются к документации по планировке территории, решение о подготовке которой принято до вступления в силу этого постановления. В данном случае решение о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории для строительства путепровода через железную дорогу на 1 км автомобильной дороги "Ступино - Городище - Озеры" (г. Ступино) было принято распоряжением Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области от 2 июля 2012 года N 42, то есть до вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года N 564.

С учетом изложенного судебная коллегия находит ошибочными, не основанными на подлежащим применению законе, выводы суда апелляционной инстанции об обязательности отражения на опорном плане объектов капитального строительства именно как подлежащих сносу (демонтажу), а вывод о несоответствии оспариваемого постановления нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, - сделанным без выяснения состава утвержденной документации по планировке территории.

При таких данных апелляционное определение подлежит отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение, при котором следует проверить, в частности, повлекло ли неотражение объектов капитального строительства (ангара и забора) в материалах по обоснованию проекта планировки территории, несоответствие требованиям закона основной (утвержденной) части этого проекта, содержащей данные о координатах точек перелома красных линий в месте нахождения названных объектов капитального строительства.

Полагая возможным отмену апелляционного определения полностью, а не только в обжалуемой части, судебная коллегия учитывает взаимную обусловленность всех частей апелляционного определения и руководствуется разъяснениями, данными в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции".

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 апреля 2021 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 27 октября 2021 года.