Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2021 г. по делу N 8а-28744/2021[88а-27425/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В. Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Слабунова Максима Владимировича на решение Волоколамского городского суда Московской области от 15 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 24 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Слабунова Максима Владимировича к администрации Волоколамского городского округа Московской области о признании незаконным решения об отказе в предоставлении государственной услуги и обязании утвердить схему расположения земельного участка, заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Слабунов М.В. обратился в суд с административным иском к администрации Волоколамского городского округа Московской области о признании незаконным решения об отказе в предоставлении государственной услуги от 16 сентября 2020 года N, обязании устранить допущенное нарушение прав административного истца путем утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории N по адресу: "адрес", общей площадью 398 кв. м, для ведения личного подсобного хозяйства.

В обоснование требований административный истец указал, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 200 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, расположенного по адресу: "адрес", на основании договора купли-продажи от 28 ноября 2018 года. В соответствии со сведениями о зарегистрированных правах на объект недвижимости от 6 декабря 2018 года ограничений прав и обременений объекта недвижимости не зарегистрировано. В сентябре 2020 года Слабуновым М.В. через портал государственных услуг Московской области в сети интернет было подано заявление о предоставлении земельного участка в порядке перераспределения по адресу: "адрес", общей площадью 398 кв. м, для ведения личного подсобного хозяйства. Решением от 16 сентября 2020 года N в предоставлении земельного участка ему отказано ввиду того, что земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне с особыми условиями использования территории. Считает, что вышеизложенное решение является незаконным, поскольку в Едином государственном реестре недвижимости сведения о внесении зоны с особыми условиями использования территории по испрашиваемому земельному участку отсутствуют. Заключение министерства имущественных отношений от 11 сентября 2020 года N носит рекомендательный характер. Также указал, что решение от 16 сентября 2020 года было обжаловано 29 сентября 2020 года административным истцом в соответствии с разделом 4 Административного регламента первому заместителю главы администрации Волоколамского городского округа Московской области. Получен ответ от 18 ноября 2020 года N об отказе в удовлетворении заявления.

Решением Раменского городского суда Московской области от 15 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 24 мая 2021 года, Слабунову М.В. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 20 августа 2021 года через суд первой инстанции, Слабунов М.В. просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и направить дело на новое апелляционное рассмотрение. В обоснование доводов кассационной жалобы указывает на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.

Повторяя ранее изложенные доводы о нахождении испрашиваемого земельного участка вне санитарно-защитной зоны, отмечает, что таковая не установлена, сведения о ней не внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Указывает, что границы зон с особыми условиями использования территории, к которым относятся, в том числе и санитарно-защитные зоны, считаются установленными с момента постановки их на кадастровый учет, однако в Едином государственном реестре недвижимости такие сведения отсутствуют. Указывает, что в генеральном плане, документах градостроительного зонирования санитарно-защитная зона отображена формально, в этой части названные документы противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы. Считает недопустимым доказательством заключение Главархитектуры Московской области, согласно которому земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне. Кроме того, указывает, что в настоящее время действующие предприятия, здания и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, на указанной территории не размещены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебных актов имеются.

Материалами дела установлено, что Слабунов М.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 200 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, расположенного по адресу: "адрес".

Административный истец 19 августа 2020 года через портал государственных и муниципальных услуг Московской области обратился в администрацию Волоколамского городского округа Московской области для предоставления государственной услуги "Перераспределение земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и земельных участков, находящихся в частной собственности", представив, в том числе, схему расположения земельного участка для целей ее утверждения.

Решением администрации Волоколамского городского округа Московской области от 16 сентября N отказано в предоставлении вышеуказанной государственной услуги, в соответствии с которым согласно заключения комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, испрашиваемый земельный участок полностью расположен в санитарно-защитной зоне с особыми условиями использования территории в соответствии с требованиям и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"), установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого участка, указанного в заявлении о предоставлении земельного участка. Источником в части границ указанной санитарно-защитной зоны указан Генеральный план сельского поселения Чисменское Волоколамского муниципального района Московской области, утвержденный Решением Совета депутатов Волоколамского муниципального района Московской области от 7 декабря 2017 года N 15-53 (далее - Генеральный план сельского поселения Чисменское Волоколамского муниципального района Московской области).

Разрешая спор и отказывая в административном иске, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемое решение органа местного самоуправления соответствует закону, принято с учётом сводного заключения межведомственной комиссии по земельным и имущественным отношениям Московской области от 11 сентября 2020 года N 168-О, без нарушения прав и законных интересов административного истца; основания для его принятия имелись, поскольку испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков (санитарно-защитная зона) в которой не допускают использование земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

Судебная коллегия находит такие выводы преждевременными, сделанными без установления обстоятельств, имеющих значение для дела.

Порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьями 39.28, 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

В частности, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

В целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган (пункт 1 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

К заявлению о перераспределении земельных участков прилагается, в том числе схема расположения земельного участка в случае, если отсутствует проект межевания территории, в границах которой осуществляется перераспределение земельных участков (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 данного кодекса, в том числе разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.

Согласно пункту 5 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Исходя из положений пунктов 5.1, 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома. При этом санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Таким образом, расположение земельного участка из публичных земель полностью или частично в границах санитарно-защитной зоны препятствует его перераспределению с земельным участком, предназначенным для индивидуального жилищного строительства.

Вместе с тем, в данном случае выводы судов о расположении испрашиваемого Слабуновым М.В. земельного участка полностью в границах санитарно-защитной зоны сделаны без выяснения вопроса об установлении названых границ какого-либо конкретного промышленного объекта или производства и без надлежащей оценки представленных в дело доказательств.

В обоснование такого вывода судом положено заключение комитета по архитектуре и градостроительству Московской области об ограничении оборотоспособности, градостроительных ограничениях, о соответствии параметров земельных участков градостроительным документам территориального планирования и градостроительного зонирования без номера и даты, которое, вопреки требованиям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не получило оценку на предмет допустимости, достоверности и достаточности в качестве средства доказывания расположения конкретного земельного участка в границах санитарно-защитной зоны с особыми условиями использования территории. В частности, содержащаяся в названном документе оговорка, согласно которой сведения о расположении земельного участка в санитарно-защитной зоне подлежат уточнению, осталась без внимания судебных инстанций.

Судами не учтено, что в качестве источника информации о расположении земельного участка в санитарно-защитной зоне в указанном заключении указан Генеральный план сельского поселения Чисменское Волоколамского муниципального района московской области. При этом согласно пункту 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации санитарно-защитные зоны лишь отображаются на картах генерального плана соответствующего муниципального образования в составе материалов по его обоснованию и должны быть установлены в соответствии с законодательством Российской Федерации, как относящиеся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Границы зон с особыми условиями использования территорий отображаются на карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью правил землепользования и застройки (части 2, 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление же санитарно-защитных зон отнесено положениями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (пункты 4.2, 4.3) к компетенции Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (для промышленных объектов и производств I и II классов опасности), Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры).

При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

В соответствии с пунктом 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Едином государственном реестре недвижимости. Зоны с особыми условиями использования территорий считаются прекратившими существование, а ограничения использования земельных участков в таких зонах недействующими со дня исключения сведений о зоне с особыми условиями использования территории из Единого государственного реестра недвижимости, если иное не предусмотрено настоящей статьей, федеральным законом.

В силу части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года одним из следующих способов: 1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; 2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; 3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; 4) решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 данной статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9 названной статьи).

Судом первой инстанции при рассмотрении дела не применены приведенные положения закона, регулирующие правоотношения, связанные с установлением зон с особыми условиями использования территорий, не исследован вопрос об установлении санитарно-защитной зоны с соблюдением названных нормативных положений, не указан конкретный промышленный или иной объект либо производство, для которых в указанном случае установлена санитарно-защитная зона, доводы административного истца об отсутствии такового оставлены без внимания.

Допущенные судом первой инстанции недостатки не были восполнены при апелляционном рассмотрении дела, юридически значимые обстоятельства не были установлены и надлежащей правовой оценки не получили.

Указание судов на наличие согласования межведомственной комиссии по земельным и имущественным отношениям Московской области свидетельствует лишь о соблюдении установленного порядка принятия оспариваемого решения органа местного самоуправления, но не о наличии предусмотренных законом оснований для его принятия.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении"). Вышеприведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

Обжалуемые судебные постановления требованиям законности и обоснованности не отвечают, приняты при существенном нарушении норм процессуального права, способном повлечь вынесение неправильного решения; выводы судов не основаны на обстоятельствах, установленных по делу.

Поскольку нижестоящими судами не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить дело по существу.

Судебная коллегия, установив, что допущенное нарушение норм процессуального права является существенным, повлекло принятие судом апелляционной инстанции незаконного судебного акта, считает необходимым отменить апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Учитывая вышеприведенные требования закона, суду апелляционной инстанции в ходе нового рассмотрения дела надлежит, исходя из заявленных административных исковых требований, дать оценку имеющимся в административном деле доказательствам и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 24 мая 2021 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи