Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 г. по делу N 8а-29486/2021[88а-27674/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С. и Гайдарова М.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кононовой ФИО10 на решение Белгородского областного суда от 28 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Кононовой ФИО11 к департаменту строительства и транспорта Белгородской области о признании распоряжения недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. об оставлении обжалуемых судебных решений без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Кононова Е.Г. обратилась в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующим в части распоряжения департамента строительства и транспорта Белгородской области от 22 апреля 2020 года N 230, которым внесены изменения в Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения, а именно п. 1.6 которого для земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N предусмотрена территориальная зона ЖС (зона застройки среднеэтажными жилыми домами) вместо ранее существующей РП (зона объектов отдыха и прогулок).

Полагала, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Генерального плана, поскольку установленное зонирование является произвольным, процедура проведения публичных слушаний не соответствовала требованиям закона, отнесение спорного земельного участка к новой территориальной зоне нарушает права жителей, в том числе и ее, как владельца соседнего земельного участка, на благоприятные условия жизнедеятельности, сам земельный участок образован после осуществления внесения изменений.

Решением Белгородского областного суда от 28 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 апреля 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Кононова Е.Г. направила 30 сентября 2021 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции кассационную жалобу (поступила 13 октября 2021 года), в которой ставится вопрос об их отмене ввиду допущенных нарушений норм материального права и несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, с направлением дела на новое рассмотрение.

Со ссылкой на положения ч. 4 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывает на допущенные комиссией по Правилам землепользования и застройки Белгородского района нарушений, выразившиеся в не подготовке соответствующего заключения в связи с поступившими от ООО "Брик керамикс" предложениями по изменению Правил землепользования и застройки.

Кроме того, обращает внимание на то обстоятельство, что после принятия решения об изменении территориальной зоны спорного земельного участка, соответствующая схема земельного участка опубликована не была, что свидетельствует о недостижении цели публичных слушаний.

На кассационную жалобу от администрации Белгородского района Белгородской области поступили письменные возражения, в которых указывается на отсутствие оснований для ее удовлетворения.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 октября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пришел к выводу о том, что внесенные в Правила землепользования и застройки изменения соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленной процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

С указанными выводами следует согласиться.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (ч. ч. 1 и 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 7, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ч. 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки и внесение изменений в них относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 1).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 2).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (ч. 3).

Судами достоверно установлено, что Правила землепользования и застройки и оспариваемое распоряжение, которым в названные Правила внесены изменения, приняты уполномоченным органом и надлежащим образом опубликованы и по этим основаниям в рамках поданной кассационной жалобы не оспариваются.

Проверяя оспариваемые решения на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также отсутствие нарушений процедуры при их принятии, суды исходили из следующего.

Распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 7 февраля 2019 года N 45 и N 46 утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения, согласно которым земельный участок, назначение которого оспаривается в рамках настоящего административного дела, был отнесена к функциональной зоне специального назначения "земли запаса" (карта функциональных зон Генерального плана Майского сельского поселения) и территориальной зоне объектов отдыха и прогулок - РП (карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Майского сельского поселения).

В результате внесенных 21 и 22 апреля 2020 года изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки спорная территория отнесена к функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами, территориальная зона установлена "ЖС - зона застройки среднеэтажными жилыми домами".

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, что следует из положений ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется (ч. 15 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 1 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. ст. 31 и 32 данного Кодекса.

При этом основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судами, распоряжением председателя муниципального совета Белгородского района от 14 октября 2019 года N 84 на основании обращения администрации Белгородского района назначено проведение публичных слушаний по рассмотрению проектов изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки.

В ходе публичных слушаний в комиссию по Правилам землепользования и застройки от ООО "БРИК керамик" поступило предложение по внесению изменений в Генеральный план, а именно установления на карте функциональных зон для земельного участка, площадью 5707 кв.м. в кадастровом квартале 31:15:1307002 зоны "зона застройки среднеэтажными жилыми домами".

Указанное предложение рассмотрено комиссией и вынесено на публичные обсуждения; согласно протоколу публичных слушаний и заключению о результатах публичных слушаний от 19 ноября 2019 года одобрено внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения, в том числе в части изменения границ территориальной зоны "ЖС - Зона застройки среднеэтажными жилыми домами" путём включения в нее вышеуказанного земельного участка.

Как следует из ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно ч. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу ч. 3 ст. 9 и п. 2 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. При этом, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года N 6-П, от 15 октября 2012 года N 21-П).

Таким образом, вопреки доводам кассационной жалобы, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Кроме того, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер, и они, по своей сути, не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Принимая во внимание изложенное, ссылка автора кассационной жалобы на то, что имеет место нарушение процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки не может служить поводом к удовлетворению административного искового заявления.

Вопреки доводам кассационной жалобы суды правильно указали, что регламентация градостроительной деятельности в рассматриваемом случае была направлена в первую очередь на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, создание условий для реализации Стратегии социально-экономического развития муниципального района "Белгородский район" Белгородской области до 2025 года, утвержденной решением муниципального совета Белгородского района Белгородской области от 28 ноября 2008 года N 132, для реализации которой осуществляется создание объектов местного значения, определение направлений пространственного развития Майского сельского поселения.

Как следует из стратегии социально-экономического развития, одним из направлений развития экономического потенциала муниципального образования "Белгородский район" является увеличение объемов жилищного строительства в сельской местности на основе стимулирования инвестиционной активности в жилищной сфере.

Поскольку содержание ст. 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей процедуру проведения публичных слушаний, не исключает возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам, доводы кассационной жалобы о том, что ООО "БРИК керамик" на момент проведения публичных слушаний не являлось правообладателем спорного земельного участка и не имело права быть участником публичных слушаний, в своем обращении ставило только вопрос о внесении изменений в Генеральный план, опубликованные для обсуждения на публичных слушаниях проект Генерального плана и проект Правил землепользования и застройки не содержали изменений функциональной и территориальной зон в отношении спорного земельного участка также не могут быть приняты во внимание.

Вопреки доводам автора кассационной жалобы, действующее законодательство не предусматривает возможности повторного направления на публичные слушания откорректированных документов территориального планирования по результатам согласования с государственными органами, органами исполнительной власти.

Иные доводы кассационной жалобы, в том числе и те, что спорная территория ранее была отнесена к землям выпаса, повторяют позицию заявителя в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Кассационная жалоба не содержит оснований, предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Белгородского областного суда от 28 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Кононовой ФИО12 - без удовлетворения.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено в полном объеме 19 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи