Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 октября 2021 г. по делу N 66а-4373/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С, при секретаре Двойченко М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-448/2021 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Геворкяна Нельсона Мовсесовича о признании недействующей в части Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, утверждённой решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612, по апелляционной жалобе мэрии города Ярославля на решение Ярославского областного суда от 6 июля 2021 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения Богдановой О.Н. - представителя Геворкяна Н.М, представителя муниципалитета города Ярославля Мещеряковой М.С, представителя мэрии города Ярославля Семеновой Ю.Р, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области Малышевой Т.К, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, судебная коллегия

установила:

решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612, опубликованным в первоначальной редакции 28 ноября 2015 года в издании "Городские новости" N 94, утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля (далее - Схема). Впоследствии решениями муниципалитета города Ярославля в Схему неоднократно вносились изменения.

Индивидуальный предприниматель Геворкян Нельсон Мовсесович (далее - ИП Геворкян Н.М, административный истец) обратился в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей Схемы в части невключения нестационарного торгового объекта - торгового павильона, общей площадью 90, 4 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты" (далее - спорный НТО, торговый павильон), владельцем которого он является; просил также возложить на административного ответчика обязанность внести изменения в оспариваемое решение, включив в Схему спорный НТО.

В обоснование заявленных требований указано, что объект торговли, расположенный на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" не является самовольно размещённым, поскольку в 2009 году между административным истцом и муниципальным учреждением "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" заключён договор аренды земельного участка. Полагает, что спорный НТО размещён на земельном участке на законных основаниях, в связи с чем подлежит обязательному включению органом местного самоуправления в Схему; считает, что невключение спорного НТО в Схему нарушает его права и законные интересы, препятствуя осуществлению предпринимательской деятельности.

Решением Ярославского областного суда от 6 июля 2021 года оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующим в части невключения спорного НТО с момента вступления решения в законную силу. На муниципалитет города Ярославля возложена обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе мэрия города Ярославля просит об отмене решение суда первой инстанции и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого решения. Полагает, что суд, в нарушение пункта 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, неправомерно не привлёк к участию в деле правообладателя спорного НТО "данные изъяты" В.С.; включение спорного НТО в Схему противоречит проекту зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утверждённому постановлением Правительства Ярославской области от 22 июня 2011 года N 456-п, в частности административным истцом не соблюдены требования к площади некапитальных объектов и минимальному расстоянию между объектами, которое должно составлять не менее 200 метров, расположенных в пределах зоны охраняемого природного ландшафта.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом, Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Ярославской области и прокуратурой Ярославской области представлены возражения.

В судебном заседании представитель мэрии города Ярославля на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Представитель муниципалитета города Ярославля доводы апелляционной жалобы мэрии города Ярославля поддержал.

Представитель административного истца, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Административный истец о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещён своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии со статьёй 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введённой в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в связи с вступлением в силу главы V.6 названного кодекса разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов не выдается. При этом данные объекты могут размещаться в силу утверждённых схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ), определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Согласно статье 10 данного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

В соответствии с частью 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в неё изменений не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Частью 4 статьи 19 Федерального закона N 381-ФЗ предусмотрено, что утверждённые нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов.

Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешённого размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур (пункт 3.2.2).

24 декабря 2010 года Департаментом агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области принят приказ N 166 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов".

В соответствии с пунктом 3.9 Порядка утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в неё изменений не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Такие нестационарные торговые объекты включаются в новую схему размещения нестационарных торговых объектов как действующие, если они размещены в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о противоречии федеральному законодательству решения муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля" в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля нестационарного торгового объекта - торгового павильона, общей площадью 90, 4 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты".

Выводы суда первой инстанции судебная коллегия признаёт верными, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права, а также надлежащей оценке имеющихся в административном деле доказательств, осуществлённой по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, приказом директора Департамента архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля N ВС/49 от 23 января 2007 года "данные изъяты" Н.Е. предварительно согласовано место размещения нестационарного торгового объекта в районе дома 26 по проспекту Октября города Ярославля и архитектурный проект временного сооружения, а также получены согласования на его размещение от инспектирующих организаций в установленном порядке.

28 декабря 2007 года приказом начальника Управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля N 1853 утверждён проект границ земельного участка площадью 165 кв.м для размещения торгового павильона в районе дома 26 по проспекту Октября города Ярославля.

Постановлением Правительства Ярославской области от 1 июля 2008 года N 271 "данные изъяты" Н.Е. предоставлен земельный участок города в аренду для размещения и эксплуатации торгового павильона; 2 сентября 2008 года между Департаментом по управлению государственным имуществом Ярославской области и "данные изъяты" Н.Е. заключён договор аренды указанного земельного участка N 52-яс сроком действия на период с 1 июля 2008 года по 30 мая 2009 года; дополнительным соглашением N 1 от 15 сентября 2009 года договор продлён на неопределённый срок; 4 апреля 2011 года, данный договор расторгнут по соглашению сторон.

2 июня 2009 года торговый павильон "данные изъяты" Н.Е. продан административному истцу.

Постановлением мэра города Ярославля от 8 июля 2009 года N 2264 "данные изъяты" Н.Е. предоставлен в аренду земельный участок по проспекту Октября, в районе дома N 26 в Кировском районе для эксплуатации временной постройки, не являющейся объектом капитального строительства, - торгового павильона; 13 октября 2008 года между муниципальным учреждением "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" и "данные изъяты" Н.Е. заключён договор аренды указанного земельного участка N 22016-и, который в связи с изменением кадастрового номера земельного участка расторгнут по соглашению сторон; 27 августа 2014 года между этими же сторонами заключён договор аренды земельного участка N 25215-и сроком с 25 августа 2014 года по 25 августа 2015 года, который после истечения срока действия продлён на неопределённый срок.

8 сентября 2015 года муниципальное казённое учреждение "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" направило в адрес административного истца уведомление N 4661 о прекращении договора аренды земельного участка по истечении трёх месяцев с момента получения данного уведомления.

Таким образом, расположенный с 2008 года на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" торговый павильон не является самовольно размещённым, поскольку земельный участок предоставлен административному истцу на законном основании, а сам павильон возведён с соблюдением всех административных процедур и эксплуатировался.

Уставом города Ярославля, принятым решением муниципалитета города Ярославля от 16 октября 1995 года N 42, к полномочиям муниципалитета города, являющегося представительным органом городского самоуправления (статья 55), отнесено утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля (пункт 52"4" статьи 69).

Решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, в которую не включён спорный НТО.

На обращения Геворкяна Н.М. (от 28 декабря 2015 года, 17 марта 2021 года) с просьбой о включения спорного НТО в Схему размещения нестационарных торговых объектов мэрией города Ярославля сообщено, что основанием невключения спорного объекта в Схему явилось наличие признаков объекта капитального строительства (ответы на обращения от 29 января 2016 года N 2/32-441, от 24 февраля 2016 года N 7/32-1116); несоблюдение нормативного расстояния от НТО до проезжей части (парковки) не менее 3 метров (ответ на обращение от 30 марта 2016 года N 7/32-2153); нарушение требований регионального законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия (ответ на обращение от 14 апреля 2021 года N 1/32-2656).

Судебная коллегия находит обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что у органа местного самоуправления не имелось законных основания для невключения спорного НТО в Схему по основанию наличия у него признаков объекта капитального строительства, поскольку вступившим в законную силу решением Кировского районного суда города Ярославля от 11 октября 2017 года по исковому заявлению Департамента архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля к "данные изъяты" В.С. о признании права собственности отсутствующим установлен факт того, что торговый павильон в районе дома 26 по проспекту Октября города Ярославля является нестационарным объектом.

Доводы жалобы о том, что правообладатель спорного НТО "данные изъяты" В.С, неправомерно не привлечён судом к участию в настоящем деле, являются несостоятельными и опровергаются материалами дела, из которых следует, что соглашением от 1 февраля 2019 года договор купли-продажи торгового павильона, заключённый 23 декабря 2016 года между Геворкяном Н.М. и "данные изъяты" В.С. расторгнут и торговый павильон передан обратно Геворкяну Н.М.

Рассматривая вопрос о правомерности невключения спорного объекта в Схему в связи с нарушением таким размещением Правил благоустройства территории города Ярославля, утверждённых решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 611, в части несоблюдения нормативного расстояния от нестационарного торгового объекта до проезжей части (парковки), которое должно быть не менее 3 метров, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что таких законных оснований у органа муниципальной власти не имелось, поскольку имеющиеся в деле доказательства свидетельствуют, что указанное расстояние размещением торгового павильона соблюдается.

Доказательств обратного ни муниципалитет, ни мэрия города Ярославля не представили.

Судебная коллегия соглашается с суждениями суда первой инстанции о том, что несоответствие размещения спорного НТО требованиям Проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утверждённого постановлением Правительства Ярославской области от 22 июня 2011 года N 456-п, в части несоблюдения минимального расстояния между объектами не может явиться безусловным основанием для невключения данного объекта в Схему.

Постановлением Правительства Ярославской области от 22 июня 2011 года N 456-п утверждён проект зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля. К числу охраняемых территорий отнесены зоны охраняемого природного ландшафта (подзона ЗОЛ.3), в числе которых территория зелёных насаждений вдоль проспекта Октября на пересечении с улицей Победы (ЗОЛ.3.7).

Согласно пункту 7.1 раздела II Проекта в границах зон охраняемого природного ландшафта разрешается размещение некапитальных строений (павильонов, киосков, навесов) площадью не более 50 кв. метров, высотой не более 3 метров и с минимальными расстояниями между объектами 200 метров.

Судом первой инстанции установлено, что помимо спорного НТО, в пределах вышеописанной зоны охраняемого природного ландшафта, в нарушение пункта 7.1 раздела II Проекта в границах зон охраняемого природного ландшафта разрешается размещение некапитальных строений (павильонов, киосков, навесов) также находятся по проспекту Октября города Ярославля нестационарные торговые объекты в районах дома 34/21, дома 32, дома 28а. Вместе с тем, данные нестационарные торговые объекты включены в Схему на основании действовавших договоров аренды от 16 апреля 2013 года, от 11 ноября 2009 года, от 13 августа 2010 года соответственно.

Невключение спорного НТО в Схему не может являться основанием для предъявления последующих требований к его размещению в связи с несоблюдением нормативных расстояний до объектов, которые преимуществ в нахождении в данном месте перед спорным НТО не имеют, поскольку представительный орган городского самоуправления должен создавать равные условия для всех хозяйствующих субъектов при регулировании правоотношений по размещению нестационарных торговых объектов и к осуществлению торговой деятельности.

Суд первой инстанции, установив указанные обстоятельства по делу, пришёл к верному выводу, что спорный НТО по состоянию на 2008 год был размещён в районе дома 26 по проспекту Октября города Ярославля на законных основаниях; на момент утверждения Схемы право пользования земельным участком под торговым объектом у административного истца сохранялось, каких-либо нарушений, связанных с осуществлением торговой деятельности в данном месте, уполномоченными органами власти и организациями в отношении данного объекта не установлено, поэтому ИП Геворкян Н.М. - владелец спорного НТО, имел равное право с иными владельцами вышеописанных объектов на включение в Схему. Невключение торгового павильона административного истца в указанный муниципальный правовой акт свидетельствует о необоснованной дискриминации и о нарушении принципа равенства субъектов предпринимательской деятельности, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (статья 1), Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 8 части 1 статьи 15), Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в российской федерации" (пункт 4 части 3 статьи 6).

Таким образом, доводы заявителя апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку установленных судом обстоятельств и исследованных доказательств, не опровергают выводы суда, были предметом его рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка.

Вместе с тем судебная коллегия приходит к выводу об ошибочности суждения суда первой инстанции о возложении на муниципалитет города Ярославля обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, поскольку согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц.

Судебная коллегия таких правовых оснований, предусмотренных частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для возложения на муниципалитет города Ярославля обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим в оспариваемой части, не усматривает.

Поэтому в данной части решение суда подлежит изменению с исключением данного вывода суда.

Оснований, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 6 июля 2021 года изменить, из резолютивной части решения исключить абзац третий следующего содержания: "Возложить на Муниципалитет города Ярославля обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу".

В остальной части решение Ярославского областного суда от 6 июля 2021 года оставить без изменения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи