Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 октября 2021 г. по делу N 66а-4384/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н, Щербаковой Н.В, при секретаре Ж.В, с участием прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-139/2021 по административному исковому заявлению И.Г. об оспаривании Генерального плана Коломенского городского округа Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области от 28 декабря 2018 года N 440, по апелляционным жалобам административного ответчика Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области, заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области на решение Московского областного суда от 4 марта 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения административного истца и ее представителя - адвоката О.А, согласившихся с решением суда, представителей Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области Ц.А, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области К.М, поддержавших апелляционные жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области от 28 декабря 2018 года N 440 утвержден Генеральный план Коломенского городского округа Московской области (далее - Генеральный план), опубликованный в печатном средстве массовой информации Коломенского городского округа и размещенный на сайте Коломенского городского округа www.kolomnagrad.ru.

И.Г. (далее административный истец) обратилась в Московский областной суд с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующим с момента принятия Генерального плана в части указания и отображения в нем и приложениях к нему санитарно-защитной зоны предприятия ФГУП "АПК "Непецино" и зоны скотомогильника в отношении принадлежащего ей земельного участка.

В обоснование административного иска, И.Г. ссылалась на тот факт, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, относящийся к землям населенных пунктов, предоставленный для ведения личного подсобного хозяйства. Оспариваемым нормативным правовым актом установлены санитарно-защитная зона 1000 метров для скотомогильника с отнесением к первому классу опасности, санитарно-защитная зона 500 метров для зоны предприятия ФГУП "АПК "Непецино" с отнесением ко второму классу опасности, охватывающие принадлежащий ей земельный участок с кадастровым номером N, что исключает его застройку.

Полагала, что указанные санитарно-защитные зоны установлены произвольно, без соблюдения требований Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", с нарушением требований СанПиНа 2.2.1/2.1.1.200-3 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (пункт 2.1, 4.2).

Решением Московского областного суда от 4 марта 2021 года административное исковое заявление И.Г. удовлетворено, судом признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план в части установления санитарно-защитной зоны 1000 метров для скотомогильника, санитарно-защитной зоны 500 метров для зоны предприятия ФГУП "АПК "Непецино" в части земельного участка с кадастровым номером N.

Не согласившись с постановленным решением, представители Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области и Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области подали апелляционные жалобы, в которых просят судебный акт отменить как незаконный и принять по делу новый об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов указывают на то, что оспариваемые санитарно-защитные зоны отображены ориентировочно, что не препятствует использованию земельного участка в соответствии с его назначением.

На апелляционные жалобы административным истцом и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители заинтересованных лиц Управления Роспотребнадзора по Московской области, ФГБУ "Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора", ФГУП "АПК "Непецино" Управления делами Президента Российской Федерации не явились, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснение явившихся лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, административному истцу с 2014 года принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, площадью 1200 кв.м, расположенный в с. "адрес".

Согласно градостроительному плану указанного участка в соответствии с Генеральным планом земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне для предприятия ФГУП "АПК "Непецино", размер которой установлен в 500 метров, а также санитарно-защитной зоне скотомогильника, размер которой установлен в 1000 метров.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации закреплено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Так, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7); в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (часть 1 статьи 43).

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу.

Проанализировав положения подпункта 20 пункта 1, пунктов 3, 4 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устава Коломенского городского округа Московской области, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый Генеральный план принят в пределах полномочий Совета депутатов городского округа, с соблюдением процедуры его принятия, опубликован в установленном порядке и вступил в действие.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); на карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23); к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23); границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 названного Кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила (пункты 1 и 2).

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 (далее - Постановление N 74), которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Пунктом 7.1.11 раздела VII СанПиНа "Объекты и производства агропромышленного комплекса и малого предпринимательства" фермы крупного рогатого скота отнесены ко второму классу уровня опасности, размер ориентировочной санитарно-защитной зоны составляет 500 метров, а следующим пунктом скотомогильники - к первому классу уровня опасности, размер ориентировочной санитарно-защитной зоны составляет 1000 метров.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

В силу пункта 5.1 СанПиНа 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в санитарно-защитной зоне не допускается размещать в том числе жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

При этом согласно пункту 3.1 подраздела 3 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Постановление N 222) на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного Постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного Постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным Постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).

С учетом приведенных положений действующего законодательства в области градостроительной деятельности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов административного дела, что санитарно-защитные зоны в отношении поименованных выше скотомогильника и промышленного предприятия не устанавливались как на дату постановки в Едином государственном реестре недвижимости на кадастровый учет земельного участка, принадлежащего административному истцу, так и на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, не установлены они и на дату рассмотрения настоящего административного дела, поскольку постановление об утверждении санитарно-защитных зон для данных объектов государственным санитарным врачом соответствующего уровня не принималось, проект санитарно-защитных зон с обоснованием их размеров в материалы дела не представлен.

Вместе с тем, отображение в Генеральном плане санитарно-защитных зон промышленного предприятия и скотомогильника, не утвержденных в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.

Доводы апелляционных жалоб об отсутствии нарушения прав административного истца нахождением земельного участка в границах ориентировочных санитарно-защитных зон подлежат отклонению ввиду следующего.

В соответствии с положениями подпункта 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в генеральном плане отображается не зона, закрепленная санитарной классификацией предприятий, а санитарно-защитная зона, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом согласно пункту 25 Постановления N 222 санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Поскольку в установленном законом порядке сведения о названных выше санитарно-защитных зонах предприятия и скотомогильника в Единый государственный реестр недвижимости не вносились, отображение в Генеральном плане не утвержденных в установленном законом порядке санитарно-защитных зон фактически свидетельствует об установлении органом местного самоуправления таких зон, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика и заинтересованного лица и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционных жалобах не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 4 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области и Совета Депутатов Коломенского городского округа Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий И.В. Селиверстова

Судьи О.Н. Ефремова

Н.В. Щербакова