Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 г. по делу N 8а-20330/2021[88а-24357/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Мальмановой Э.К. и Капункина Ю.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Круглова В.В, представителя комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области по доверенности Казанковой Д.И, представителя администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области по доверенности Мамонтова А.И. и генерального директора ЗАО Проектно-изыскательский институт "Гипроводстрой" Ступенко Ю.Л. на решение Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 26 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц и интересах Российской Федерации, об оспаривании приказа органа государственной власти.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение представителя Круглова В.В. адвоката Ушакова А.В, представителя комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области по доверенности Ефимова В.Е, заключение прокурора Кириенко А.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным приказа управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 6 ноября 2018 года N 1013, которым утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка".

Просил возложить на межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям обязанность по отмене названного приказа.

Решением Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 26 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 мая 2021 года, административный иск удовлетворен.

Также названным апелляционным определением апелляционная жалоба Круглова В.В. оставлена без рассмотрения.

В кассационных жалобах, поданных представителями комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области и генеральным директором ЗАО Проектно-изыскательский институт "Гипроводстрой" в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении иска, Круглов В.В. в кассационной жалобе просит об отмене судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в районный суд.

Кассационная жалоба комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, поступившая в суд первой инстанции 12 июля 2021 года, и кассационная жалоба ЗАО Проектно-изыскательский институт "Гипроводстрой", поступившая в районный суд 16 июля 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 12 августа 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Кассационная жалоба Круглова В.В, поступившая в районный суд 28 июля 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 18 августа 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Кассационная жалоба администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, поступившая в районный суд 10 августа 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 16 сентября 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснение представителя Круглова В.В. адвоката Ушакова А.В, представителя комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области по доверенности Ефимова В.Е, настаивавших на удовлетворении кассационных жалоб, заключение прокурора Кириенко А.А, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы, дополнений и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационных жалобах указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно статье 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9).

В соответствии с частью 11 приведенной нормы, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Согласно статье 4 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

На основании пунктов 1 и 2 статьи 51 данного Федерального закона отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (пункт 3 статьи 13); лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (пункт 5 статьи 13).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 года N 800 утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель (далее - Правила), согласно которым под рекультивацией земель понимаются мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений (пункт 2); разработка проекта рекультивации земель и их рекультивация обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель (пункт 3); рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 5); рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения (пункт 6); рекультивация осуществляется в соответствии с утвержденными проектом рекультивации путем проведения технических и (или) биологических мероприятиями (пункт 8).

В соответствии со статьей 33 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

Согласно пунктам 5 и 7 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 18 названного Федерального закона заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, образованной в соответствии с приказом управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 25 октября 2017 года N 1181 дано положительное заключение материалам проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области", которое 29 ноября 2017 года приказом руководителя управления Росприроднадзора по Волгоградской области N 1370 утверждено как положительное заключение экспертной комиссии ГЭЭ проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области". Данное заключение предусматривало полную ликвидацию 18 свалок на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, включая экскавацию массива отходов со свалок с вывозом на лицензированный объект утилизации, обезвреживания.

В указанной проектной документации были разработаны решения для ликвидации несанкционированных свалок Среднеахтубинского района Волгоградской области, которыми предусматривалась комплексная рекультивация свалок, включающая экскавацию массива отходов со свалок с вывозом на лицензированные полигоны, включенные в ГРОРО, согласно Техническому заданию от 5 июня 2017 года, утвержденному комитетом по строительному и жилищному хозяйству администрации Среднеахтубинского района Волгоградской области.

Между ООО "ГринЛайт" и ГКУ ВО "ДВС" 31 августа 2018 года был заключен государственный контракт N 2217/18 на выполнение указанных подрядных работ.

Однако в ноябре 2018 года на основании письма администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 2 августа 2018 года, направленного в адрес комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, проведена корректировка проекта об объекте накопленного экологического вреда (карьер несанкционированного размещения промышленных отходов) на территории Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (проект Ликвидации НВОС. Корректировка. Раздел 1 Пояснительная записка, 16/2018-ПЗ).

Основной целью корректировки явилось применение свалочных масс со свалок Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области для ликвидации карьера несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории по технологии, разработанной ВолгГТУ с использованием природных инертных сорбентов. Согласно Техническому заданию (Приложение N1 к Договору N 16/2018 от 3 августа 2018 года), где заказчиком выступает ООО "ГринЛайт", цель работы - ликвидация карьера несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории по технологии ВолгГТУ с использованием свалочных масс и природных сорбентов.

Проектные решения по сбору и удалению свалочных масс со всех 18 участков несанкционированных свалок на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, а также методика рекультивации освобожденных участков, принятые в проекте, выполненном по муниципальному контракту N 864/17 (24/2017)) (положительное заключение государственной экологической экспертизы от 29 ноября 2017 года N 1370), при корректировке проекта оставлены без изменений. В корректируемой документации свалочные массы, в состав которых входят 4 наименования отходов 3 класса, 9 - четвертого и 1 наименование - 5 класса опасности, вывозятся не на лицензированный объект утилизации, обезвреживания, а на ликвидируемый карьер (не имеет кадастрового номера, входит в кадастровый квартал 34:28:070007) несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории.

Экспертная комиссия, проанализировав проектную документацию "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельных участков, находящихся на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка" пришла к выводу о том, что документы, обосновывающие намечаемую к реализации объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, соответствуют экологическим требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды. Экспертная комиссия посчитала возможным рекомендовать проектную документацию к реализации.

Оспариваемым приказом управления Росприроднадзора по Волгоградской области названное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы утверждено.

Из проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельных участков, находящихся на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка" следует, что обоснование возможности рекультивации карьера отходами строится на требованиях пункта 7.2 Санитарных правил СП 2.1.7.1038-1 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" (далее - Санитарные правила), согласно которому допускается засыпка карьеров и других искусственно созданных полостей с использованием инертных отходов, ТБО и промышленных 3 - 4 классов опасности.

Вместе с тем указанные Санитарные правила устанавливают гигиенические требования к устройству, содержанию и эксплуатации полигонов для твердых бытовых отходов (пункт 1.1). Требования санитарных правил являются обязательными для соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, деятельность которых связана с проектированием и эксплуатацией полигонов для твердых бытовых отходов (пункт 1.2.). Согласно пункту 2.1. Санитарных правил полигоны твердых бытовых отходов (ТБО) являются специальными сооружениями, предназначенными для изоляции и обезвреживания ТБО, и должны гарантировать санитарно - эпидемиологическую безопасность населения. Участок для устройства полигона ТБО должен отводиться в соответствии с утвержденным генеральным планом или проектом планировки и застройки города и его пригородной зоны (пункт 3.3.).

Из приведенных законоположений в их системном единстве следует, что положения пункта 7.2. Санитарных правил подлежат применению лишь в отношении карьеров, образовавшихся в результате устройства, содержания и эксплуатации полигонов для твердых бытовых отходов.

Согласно пункту 6 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 9-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2019 года) "Об отходах производства и потребления" объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

На основании пункта 7 статьи 12 данного Федерального закона запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Карьер, расположенный в кадастровом квартале N, не является объектом размещения отходов, не состоит в ГРОРО.

Следовательно, положения пункта 7.2. Санитарных правил при разрешении вопроса о рекультивации карьера в рассматриваемом случае не могли быть применены. Принимая во внимание, что Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлен прямой запрет на применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров, то указанный в проекте способ ликвидации, рекультивации карьера не основан на действующем в области охраны окружающей среды правовом регулировании.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что выводы экспертной комиссии о соответствии документов, обосновывающих намечаемую к реализации объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность экологическим требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды, являлись необоснованными, содержание положительного заключения государственной экологической экспертизы не соответствует требованиям части 1 статьи 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Учитывая, что утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а такое соответствие по настоящему делу в процессе судебного разбирательства не установлено, правомерен вывод судов о незаконности оспариваемого приказа.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу об удовлетворении исковых требований.

Также обоснованным является вывод апелляционного суда об оставлении без рассмотрения по существу апелляционной жалобы Круглова В.В.

В силу пункта 5 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе оставить апелляционные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 301 этого Кодекса.

В силу части 2 статьи 295 данного Кодекса право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле, и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

Наличие у лица, не привлеченного к участию в деле, заинтересованности в исходе конкретного дела, само по себе не наделяет его правом на обжалование судебного акта. Для возникновения права на обжалование судебного акта у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемый судебный акт был принят непосредственно об их правах и обязанностях.

Круглов В.В. не является лицом, участвующим в административном деле, решением Среднеахтубинского районного суда от 26 января 2021 года вопрос о правах и обязанностях Круглова В.В. не разрешался, следовательно, правом апелляционного обжалования названного судебного акта Круглов В.В. не обладал.

Поскольку судами не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационных жалоб.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 26 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 мая 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 16 ноября 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Э.К. Мальманова

Ю.Б. Капункин