Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-18836/2021[88а-18203/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Терентьевой Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Харченко Л.Ф. на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 10 марта 2021 года (N 2а-2330/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 10 августа 2021 года (N 33а-2550/2021) по административному исковому заявлению Харченко Л.Ф. к администрации города Вологды о признании незаконным распоряжения и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Харченко Л.Ф. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1427+/-13 кв.м, расположенного по адресу "адрес", на основании соглашения о перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка с кадастровым номером N находящегося в частной собственности от 26 декабря 2019 года N 280, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 21 января 2020 года.

6 ноября 2020 года Харченко Л.Ф. обратилась в Департамент градостроительства администрации города Вологды с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории общей площадью 1457 кв.м. для индивидуального жилищного строительства и обслуживания жилого дома и заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

Распоряжением начальника Департамента градостроительства администрации города Вологды от 23 декабря 2020 года N Харченко Л.Ф. отказано в утверждении схемы земельного участка на кадастровом плане территории площадью 1457 кв.м. и заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу "адрес", площадью 1427 кв.м. с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства и обслуживания жилого дома", находящегося в собственности Харченко Л.Ф, и земель, государственная собственность на которые не разграничена, со ссылкой на пункт 6 статьи 11.9, пункт 2, подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, подпункт 11 пункта 9 статьи 39.39 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Вологда", утвержденным решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 (с последующими изменениями), часть испрашиваемого земельного участка расположена в функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения", не предназначенной для размещения индивидуальных жилых домов.

5 февраля 2021 года Харченко Л.Ф. обратилась в суд с административным иском к администрации города Вологды, в котором просила признать незаконным данное распоряжение, возложить обязанность на административного ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца путем заключения соглашения о перераспределении земельного участка согласно приложенной схеме.

В обоснование требований указала, что сведений о том, каким образом установлена "Зона озелененных территорий специального назначения" не имеется, выезд на место специалистами органа местного самоуправления не осуществлялся. Более того, на испрашиваемом земельном участке площадью 30 кв.м. еще до издания оспариваемого распоряжения и утверждения Генерального плана города Вологды, административным истцом был установлен забор.

Протокольным определением суда от 19 февраля 2021 года Департамент градостроительства администрации города Вологды исключен из числа административных ответчиков, администрация города Вологды привлечена к участию в деле в качестве административного ответчика.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 10 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 10 августа 2021 года, в удовлетворении вышеуказанных административных исковых требований Харченко Л.Ф. отказано.

В кассационной жалобе на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 10 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 10 августа 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 2 сентября 2021 года, Харченко Л.Ф. ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с нарушениями норм материального и процессуального права, несоответствием выводов судов обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено, что Харченко Л.Ф. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1427 +/- 13 кв.м, расположенного по адресу "адрес" находится в зоне Ж-1 "Зона застройки малоэтажными жилыми домами".

26 ноября 2018 года в рамках проведенного администрацией города Вологды муниципального земельного контроля составлен акт N, которым установлено, что Харченко Л.Ф. используется часть земельного участка в границах кадастрового квартала N площадью 1565 кв.м, в том числе из них 242, 1 кв.м, находящиеся в государственной неразграниченной собственности.

По результатам проверки в адрес Харченко Л.Ф. выдано предписание об устранении выявленных нарушений N от 26 ноября 2018 года со сроком исполнения до 23 мая 2019 года, который впоследствии продлевался.

Постановлением заместителя Главного государственного инспектора Вологодской области по использованию и охране земель от 25 января 2019 года Харченко Л.Ф. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), ей назначено наказание в виде штрафа в размере 5000 рублей.

В целях устранения нарушения Харченко Л.В. обратилась в Департамент градостроительства города Вологды с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (вх. N от 6 ноября 2020 года), в чем ей было отказано оспариваемым распоряжением.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что у уполномоченного органа отсутствовали правовые основания для заключения соглашения о перераспределении земельных участков, поскольку границы испрашиваемого земельного участка совпадают с границами функциональной зоны специального назначения.

Проверяя законность и обоснованность решения суда в апелляционном порядке, судебная коллегия с указанными выводами суда согласилась.

В соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно пункт 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьей 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из пункта 8 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи.

Пунктом 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен закрытый перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. При этом решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 указанного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства.

Согласно статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (пункт 5).

Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами (пункт 6).

В силу пункта 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исходя из части 1 статьи 18 названного Кодекса, генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований.

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа: 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судами установлено, что соответствие генерального плана города Вологды требованиям законодательства в части полномочий органа на принятие нормативного правового акта, формы и вида нормативного правового акта, процедуры принятия подтверждено вступившим в законную силу судебным решением Вологодского областного суда.

Доводы Харченко Л.Ф. о том, что существующий забор установлен до утверждения генерального плана, а испрашиваемая часть земельного участка находится в зоне "Ж-1", были отвергнуты судами, поскольку в результате перераспределения образуется земельный участок, часть которого в соответствии с генеральным планом находится в функциональной зоне, не предназначенной для размещения индивидуальных жилых домов.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которые предусматривают, что решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного Кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты, без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что, судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.

Основанием оспариваемого отказа в утверждении схемы земельного участка на кадастровом плане территории и в заключении соглашения о перераспределении земельного участка явилось то, что часть испрашиваемого Харченко Л.Ф. земельного участка расположена в функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения", не предназначенной для размещения индивидуальных жилых домов.

Вместе с тем, суды оставили без внимания доводы административного истца о том, что испрашиваемая ею часть земельного участка площадью 30 кв.м, находится под установленным ею забором на земельном участке, не относящемся к функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения".

При рассмотрении настоящего дела судами не учтено, что законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном указанным процессуальным законом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела.

Обстоятельства административного дела должны быть подтверждены определенными средствами доказывания и не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (статьи 59, 60, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд оценивает доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Согласно пунктам 1 и 2 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства административного дела, установленные судом, а также доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах.

При проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.

Приведенные процессуальные требования не исполнены.

Как установлено обстоятельство расположения части испрашиваемого Харченко Л.Ф. земельного участка в функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения", не предназначенной для размещения индивидуальных жилых домов, какими доказательствами оно подтверждено, судами в судебных актах не отражено, это обстоятельство ею оспаривается.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, суды не выполнили.

Учитывая, что судами обеих инстанций допущены нарушения норм процессуального права, повлекшие принятие неправильного судебного акта, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Вологодский городской суд Вологодской области.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 10 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 10 августа 2021 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Харченко Людмилы Федоровны к администрации города Вологды о признании незаконным распоряжения от 23 декабря 2020 года N направить на новое рассмотрение в Вологодский городской суд Вологодской области.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 24 ноября 2021 года.