Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-19059/2021[88а-20267/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 29 июля 2021 года кассационную жалобу Савенко Зауреш Айткалиевны на решение Центрального районного суда г. Оренбурга от 2 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 29 апреля 2021 года по административному делу N 2а-4106/2020 по административному исковому заявлению Савенко З.А. к Министерству социального развития Оренбургской области о признании незаконным распоряжения от 28 июля 2020 года N 1428 об отказе в предоставлении единовременной денежной выплаты, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Савенко З.А. по доверенности Примачевой Л.Е, возражения представителя Министерства социального развития Оренбургской области по доверенности Кузнецова Л.С. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Савенко З.А. (далее - административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением Министерству социального развития Оренбургской области (далее - административный ответчик, Министерство) с вышеназванными требованиями, в обоснование которых указала, что она с 1998 года состоит в администрации г. Оренбурга на учёте граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий с составом семьи три человека по категории ветеран боевых действий.

В 2020 году административный истец включена в список претендентов на получение социальной выплаты.

Распоряжением Министерства социального развития Оренбургской области от 28 июля 2020 года N 1428 Савенко З.А. отказано в предоставлении единовременной денежной выплаты как ветерану боевых действий и она исключена из областного реестра ветеранов и инвалидов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, в связи с утратой оснований, дающих право на получение единовременной денежной выплаты.

По мнению административного истца, данное распоряжение является незаконным, поскольку жилищные условия ее семьи не изменились с момента принятия на учёт и до момента принятия оспариваемого решения.

В связи этим, административный истец, обратившись в суд, просила признать незаконным распоряжение Министерства социального развития Оренбургской области от 28 июля 2020 года N 1428 и возложить на Министерство обязанность восстановить ее в списке областного реестра ветеранов и инвалидов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, и включить в список претендентов на получение социальной выплаты в 2020 году; обязать Министерство социального развития Оренбургской области предоставить Савенко З.А. социальную выплату на приобретение готового жилого помещения в размере, соответствующем действующему законодательству.

Решением Центрального районного суда г. Оренбурга от 2 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 29 апреля 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления Савенко З.А. отказано.

В кассационной жалобе Савенко З.М. просит об отмене судебных актов судов обеих судебных инстанций, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права. Заявитель кассационной жалобы не соглашается с выводами судов о правомерности оспариваемого ею распоряжения Министерства. По мнению автора кассационной жалобы, суды не учли то обстоятельство, что в качестве основания для принятия указанного распоряжения Министерство указало на непредставление заявителем документа о размере жилой площади, находящейся в собственности члена семьи заявителя. В то же время, установленный Постановлением Правительства Оренбургской области от 9 марта 2006 года N 72-п Порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, такого основания для отказа в предоставления единовременной выплаты заявителям не содержит. При этом Министерством в материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих об утрате заявителем оснований, дающих право на получение выплаты для улучшения жилищных условий. Кроме этого, как утверждает Савенко З.М, судами не принято во внимание, что она была поставлена на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, как проживающая в общежитии, а не в связи с обеспеченностью жилой площадью менее 9 кв. м на одного члена семьи. На момент принятия оспариваемого распоряжения административный истец продолжала проживать в этом же жилом помещении, статус которого изменился в силу закона. Исходя из этого, административный истец полагает, что основания, по которым она была поставлена на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не отпали.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела судом кассационной инстанции извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие существенные нарушения норм процессуального права допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен.

В соответствии с частью 2 статьи 62 и части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Как следует из содержания пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Указанные требования процессуального закона и правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации судами первой и апелляционной инстанций учтена не была.

Так, из материалов административного дела следует, что 12 мая 1998 года на основании распоряжения Главы города Оренбурга N 906-Р Савенко З.А. поставлена на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, по категории - ветеран боевых действий.

По состоянию на 1 апреля 2020 года Савенко З.А. в областном реестре ветеранов и инвалидов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, состояла под N 26 с даты постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях - 12 мая 1998 года.

12 марта 2020 года Савенко З.А. обратилась в орган местного самоуправления с заявлением на получение единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилья.

Данное заявление совместно с подтверждающими документами направлено в Министерство социального развития Оренбургской области.

Министерством, по причине отсутствия документа, подтверждающего размер жилой площади дома по адресу: "адрес", учетное дело Савенко З.А. возвращено на доработку, с предоставлением срока для дальнейшего рассмотрения до 15 июля 2020 года.

17 июля 2020 года Савенко З.А. повторно обратилась с заявлением на получение единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилья.

Распоряжением Министерства социального развития Оренбургской области от 28 июля 2020 года N 1428 Савенко З.А. отказано в предоставлении единовременной денежной выплаты на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета. Савенко З.А. исключена из областного реестра ветеранов и инвалидов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что оспариваемое решение принято компетентным органом в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения.

С данными выводами судов обеих инстанций судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Так, согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" к ветеранам боевых действий относятся лица, направлявшиеся на работу в Афганистан в период с декабря 1979 года по декабрь 1989 года, отработавшие установленный при направлении срок либо откомандированные досрочно по уважительным причинам.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 9 марта 2006 года N 72-п утверждён Порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов вместе с Порядком предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (далее - Порядок).

Подпунктом "б" пункта 4.2 Порядка установлено, что меры социальной поддержки в обеспечении жильем в рамках данного Порядка предоставляются гражданам, постоянно проживающим на территории Оренбургской области, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 года и отнесенным к категории ветераны боевых действий.

Предоставление мер социальной поддержки по обеспечению жильем граждан, указанных в пункте 4 этого Порядка, осуществляется в форме предоставления единовременной денежной выплаты (пункт 5).

В соответствии с пунктом 15 Порядка ежегодно, по состоянию на 1 декабря органы местного самоуправления формируют и представляют в министерство социального развития список граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с федеральными законами от 12 января 1995 года N 5 "О ветеранах", от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, а также вставших на учет ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны (далее - список граждан), по форме согласно приложению N 7 к указанному Порядку.

Министерство социального развития формирует единый областной реестр граждан по категориям, указанным в подпункте 4.2 данного Порядка, исходя из времени принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, который ежегодно корректируется с учетом изменений в списках, представляемых органами местного самоуправления (пункт 17).

В силу требований пункта 19 Порядка орган местного самоуправления проверяет документы граждан, включенных в список претендентов на получение единовременной денежной выплаты или на предоставление жилого помещения по договору социального найма, и представляет в министерство социального развития предусмотренный названным пунктом перечень документов.

Министерство социального развития в тридцатидневный срок производит проверку достоверности представленных документов, в случае выявления недостоверных данных в представленных документах уведомляет администрацию города (района) об отказе в выдаче единовременной денежной выплаты и предоставлении жилых помещений по договору социального найма или запрашивает дополнительные документы. Срок рассмотрения документов приостанавливается до предоставления органами местного самоуправления дополнительно запрошенных документов. Расходы, связанные с оформлением документов, не возмещаются.

В случае предоставления документов, указанных в пункте 19 данного Порядка, не в полном объеме и не по установленной форме, министерство социального развития в тридцатидневный срок возвращает документы в орган местного самоуправления с указанием обстоятельств их возврата (пункт 20).

Пунктом 20 упомянутого Порядка предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для принятия Министерством социального развития решения об отказе в предоставлении единовременной денежной выплаты или жилого помещения по договору социального найма. К числу таких относятся:

- принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий с нарушением норм жилищного законодательства;

- подача гражданами по месту учета заявления о снятии с учета в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий;

- утраты гражданами оснований, дающих им право на получение единовременной денежной выплаты или жилого помещения по договору социального найма;

- выезд граждан на постоянное местожительство в другое муниципальное образование;

- получение гражданами в установленном порядке от органа государственной власти Оренбургской области или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;

- выявление в документах, представленных гражданами в орган, осуществляющий принятие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, недостоверных сведений, послуживших основанием для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, и неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие граждан на данный учет, при решении вопроса о принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Таким образом, по смыслу приведенного правового регулирования неполное представление заявителем и органом местного самоуправления в Министерство документов является основанием для возвращения учетного дела, но не для принятия решения об отказе в предоставлении единовременной денежной выплаты заявителю.

В то же время из пояснительной записки к проекту распоряжения об отказе в предоставлении административному истцу единовременной денежной выплаты на приобретение (строительство) жилья, подготовленной первым заместителем министра социального развития Оренбургской области, следует, что в материалы учетного дела заявителем не представлены правоустанавливающие документы с указанием размера жилой площади жилого дома, расположенного по адресу: "адрес". Учетное дело является недоработанным.

При этом ни в пояснительной записке, ни в оспариваемом распоряжении не содержится расчета жилой площади, приходящейся на каждого члена семьи административного истца, а также не указано в чем конкретно выразилась утрата административным истцом оснований, дающих право на получение единовременной денежной выплаты или жилого помещения по договору социального найма.

Отсутствие каких-либо документов в силу приведенного выше правового регулирования не позволяло Министерству принять решение об отказе в предоставлении административному истцу единовременной денежной выплаты, поскольку в этом случае учетное дело подлежало возвращению в орган местного самоуправления с указанием соответствующих причин. Тот факт, что ранее учтённое дело уже было однократно возвращено в орган местного самоуправления само по себе не препятствовало Министерству осуществить эти действия повторно.

Кроме этого, абзацем 7 подпункта "л" пункта 19 определено, что, если заявитель не представил данные документы по собственной инициативе, уполномоченные органы местного самоуправления самостоятельно запрашивают в порядке межведомственного информационного взаимодействия данные документы (информацию, содержащуюся в них) в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам и органам местного самоуправления организациях.

Следовательно, возможность истребования недостающих документов и их анализ для целей принятия итогового решения не исключалась и без участия заявителя.

При таких обстоятельствах распоряжение Министерства об отказе в предоставлении административному истцу единовременной денежной выплаты нельзя признать принятым в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими спорные отношения.

Суждения судов о правомерности названного распоряжения, основанные на анализе документов учетного дела административного истца, обеспеченности каждого члена семьи заявителя жилой площадью свыше 9 кв.м и, как следствие, утраты ими оснований для получения единовременной денежной выплаты, нельзя признать обоснованными, поскольку в соответствии с руководящими разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

В соответствии с положениями приведенного выше Порядка оценка и анализ представленного учетного дела заявителя и входящих в него документов является обязанностью Министерства социального развития Оренбургской области. Суд не наделен правом подменять компетенцию указанного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и самостоятельно оценивать жилищные условия заявителей и наличие либо утрату ими оснований для получения единовременной денежной выплаты. Суд, исходя из требований статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, наряду с иными действиями, осуществляет проверку соответствия содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Поскольку оспариваемое распоряжение Министерства не соответствует утвержденному Постановлением Правительства Оренбургской области от 9 марта 2006 года N 72-п Порядку предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, постольку суды не вправе были отказать в удовлетворении административного искового заявления Савенко З.А. со ссылкой на обстоятельства, не установленные административным ответчиком в оспариваемом распоряжении.

Судебная коллегия полагает, что допущенные судами нарушения норм процессуального и материального права являются существенными, в связи с чем, считает необходимым отменить судебные постановления судов первой и апелляционной инстанций и, так как по делу не требуется установление новых обстоятельств, исследование и оценка доказательств, возможно принять новое решение о признании незаконным распоряжения Министерства с возложением обязанности повторного рассмотрения заявления Савенко З.А.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Оренбурга от 2 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 29 апреля 2021 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать распоряжение Министерства социального развития Оренбургской области от 28 июля 2020 года N 1428 об отказе в предоставлении Савенко З.А. единовременной денежной выплаты незаконным.

Возложить на Министерство социального развития Оренбургской области обязанность повторно рассмотреть заявление Савенко З.А. о предоставлении единовременной денежной выплаты.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 12 ноября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: