Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-17036/2021[88а-17172/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Тетюева С.В, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Перми, кассационное представление прокурора Пермского края Бухтоярова П.В. на решение Ленинского районного суда города Перми от 07 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 августа 2021 года по административному делу N 2а-905/2021 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Автосалон Искра" о признании не действующим в части постановления Администрации города Перми об утверждении документации по планировке территории.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, прокурора Трошкину А.В, поддержавшую доводы кассационного представления, возражения на доводы кассационной жалобы, кассационного представления представителя административного истца Свежинцева Д.Ю, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Администрации города Перми от 19 мая 2015 года N 283 (далее - постановление N 283) утверждены:

- проект планировки территории 2 (СТН часть В3, часть В4, часть Г7, часть Г8, часть Г9, часть Б6, часть И13, часть И14, часть Ж6, часть Ж8, часть Ж9) в Мотовилихинском, Свердловском районах города Перми (далее - проект планировки территории) (подпункт 1.1);

- проект межевания территории 2 (СТН часть В3, часть В4, часть Г7, часть Г8, часть Г9, часть Б6, часть И13, часть И14, часть Ж6, часть Ж8, часть Ж9) в Мотовилихинском, Свердловском районах города Перми (далее - проект межевания территории) (подпункт 1.2).

Данное постановление опубликовано в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования города Пермь" N 36 от 26 мая 2015 года.

ООО "Автосалон Искра" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании постановления N 283 не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части установления зоны и элемента планировочной структуры "рекреационные территории - озеленение территории в долинах малых рек и ручьев" в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: г. "данные изъяты"

Требования мотивировало тем, что постановление в оспариваемой части противоречит Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки муниципального образования и нарушает права административного истца, являющегося арендатором вышеуказанного земельного участка, на его использование в соответствии с видами разрешенного использования.

Решением Ленинского районного суда города Перми от 07 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 августа 2021 года, требования административного истца удовлетворены, постановление N 283 признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части установления зоны и элемента планировочной структуры "рекреационные территории - озеленение территории в долинах малых рек и ручьев" в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

В поданной 27 сентября 2021 года кассационной жалобе, дополнениях к ней Администрация города Перми, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить состоявшиеся судебные акты, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований.

В кассационном представлении, поданном 29 октября 2021 года, прокурор Пермского края также ставит вопрос об отмене принятых по делу судебных актов в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права с принятием по делу нового решения.

Департамент градостроительства и архитектуры Администрации города Перми, Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края в письменных отзывах доводы кассационных жалобы, представления поддержали.

ООО "Автосалон Искра" представило письменные возражения на доводы жалобы и доводы кассационного представления.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом и заблаговременно, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, не заявляли, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационного представления, возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие основания по настоящему административному делу имеются.

Как следует из части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, здесь и далее в редакции, подлежащей применению к спорным правоотношениям с учетом того, что постановление о подготовке документации по планировке территории принято 24 января 2014 года), подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки территории включает в себя: чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории (часть 3 статьи 42 ГрК РФ).

Сформулированные в этой документации параметры развития территории предполагают реализацию подготовленных планов, как правило, в долгосрочной перспективе, поэтому нормы ГрК РФ не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (часть 2 статьи 43 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории, порядок внесения в нее изменений и ее отмены регламентированы статьями 45, 46 ГрК РФ.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, постановление N 283 принято уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 45, 46 ГрК РФ, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя требования административного истца, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что установление границ элемента планировочной структуры, определяющего территорию общего пользования без учёта арендуемого административным истцом земельного участка, противоречит требованиям ГрК РФ, Земельного кодекса Российской Федерации, не отвечает требованиям правовой определенности и нарушает права административного истца на использование земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с учетом вида разрешённого использования.

Этот вывод суды мотивировали тем, что отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территориям общего пользования возможно путем принятия уполномоченными органами последовательных градостроительных решений и градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование такой территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки, чего в данном случае Администрацией города Перми не было сделано.

При этом судами установлено и подтверждено материалами дела, что земельный участок площадью 1 406 м? с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты", поставлен на кадастровый учет 14 декабря 2015 года (дата подготовки межевого плана 07 декабря 2015 года), категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: под 1-ый жилой дом, для иного использования. В отношении земельного участка установлены ограничения, предусмотренные статьями 56, 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Право общей долевой собственности Микова К.П. и Погожева С.В. на земельный участок зарегистрировано 02 октября 2018 года (т. 2 л.д. 178-183).

На земельном участке, согласно материалам дела, расположен индивидуальный жилой дом, инвентарный номер "данные изъяты", 1932 года постройки (технический паспорт от 25 ноября 2015 года - т. 3 л.д. 68-74).

Таким образом, земельный участок образован, и право собственности на него зарегистрировано после принятия и введения в действие постановления N 283, поэтому выводы судов о том, что Администрацией города Перми при принятии нормативного правового акта не разрешен вопрос о прекращении права частной собственности на данный земельный участок обоснованными признаны быть не могут.

01 июня 2020 года между Миковым К.П, Погожевым С.В. и ООО "Автосалон Искра" заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

В соответствии с градостроительным планом вышеуказанного земельного участка от 08 июня 2020 года он расположен в территориальной зоне Ц-5, в строках основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка стоят прочерки, вспомогательный вид использования - зеленые насаждения. Место допустимого размещения объекта капительного строительства не определено.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Пермского края от 24 августа 2020 года в удовлетворении требований ООО "Автосалон Искра" к Департаменту градостроительства и архитектуры администрации города Перми о признании градостроительного плана недействительным в части отказано.

На основании изложенного суды пришли к выводу о том, что Администрация города Перми при утверждении постановления N 283 нарушила права ООО "Автосалон Искра" как арендатора земельного участка на его использование с учетом видов разрешённого использования, установленных для территориальной зоны Ц-5.

Поскольку земельный участок образован и предоставлен в частную собственность после утверждения постановления N 283, оснований для вывода о том, что оспариваемая норма установилановые ограничения прав на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" у судов не имелось.

При этом суд апелляционной инстанции не дал оценки тому обстоятельству, что на момент рассмотрения им дела вид разрешенного использования земельного участка был изменен (т. 3 л.д. 133-143).

Вывод о правовой неопределенности режима использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" основан на том, что данный участок Генеральным планом города Перми отнесен к функциональной зоне ТСП-ОД (общественно-деловая, специализированная зона), Правилами землепользования и застройки города Перми - к территориальной зоне рынков и оптовой торговли (Ц-5).

Между тем, документы, подтверждающие отнесение вышеуказанного земельного участка к этим функциональной и территориальным зонам на момент рассмотрения дела судом, отсутствуют, равно как и документы, позволяющие установить его местонахождение (идентифицировать) в исследованном судами элементе планировочной структуры "озелененные территории в долинах малых рек и ручьев".

Более того, признавая не действующим в части нормативный правовой акт, суды не конкретизировали, в каких подлежащих утверждению документах по планировке территории выделены зона и элемент планировочной структуры "рекреационные территории - озеленение территории в долинах малых рек и ручьев".

Применительно к положениям части 3 статьи 43 ГрК РФ и доводам административного истца о невозможности использования земельного участка суды не исследовали, устанавливает ли данный нормативный правовой акт виды разрешенного использования для спорного элемента планировочной структуры.

Принимая во внимание, что раздел 1.2.1 основной части проекта планировки территории выделяет "озелененные территории общего пользования" и "озелененные территории с участками индивидуальной жилой застройки (территория долин малых рек)", на чертеже 2 листа 1 проекта планировки выделены рекреационные территории двух видов (2.1 - озелененные территории в долинах малых рек и ручьев, 2.2 - ОТОП), а нахождение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" относительно этих территорий не конкретизировано, вывод о нахождении земельного участка в границах территории общего пользования является преждевременным.

На чертеже 2 листа 1 основной части проекта планировки территории красные линии не отображены, они отражены в чертеже 1. При этом чертеж 2 листа 2 и чертеж 3 выделяют зоны размещения линейных объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, определяют виды улиц и дорог по функциональному назначению.

При таких обстоятельствах нахождение земельного участка в границах элемента планировочной структуры, обозначенного красными линиями, вопреки ошибочному мнению судов, само по себе не свидетельствует об отнесении его к территориям общего пользования.

При этом ссылки на пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации не могут быть признаны состоятельными, поскольку на момент утверждения проекта спорная территория находилась в муниципальной собственности.

Нормативный правовой акт в оспариваемой части на предмет его соответствия требованиям статьи 45 ГрК РФ, регламентирующей подготовку и утверждение документации по планировке территории, судами при рассмотрении и разрешении административного дела в полной мере не проверен.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы о соответствии постановления N 283 Генеральному плану города Перми, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Стратегический мастер-план Перми нормативным правовым актом не является, поэтому не может быть учтен при проверке оспариваемой нормы в порядке абстрактного нормоконтроля.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения.

В соответствии с частью 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

В соответствии с Генеральным планом города Перми, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 "Об утверждении Генерального плана города Перми" он подготовлен с использованием подлежащих размещению в муниципальной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности материалов по обоснованию его положений - материалов, которые содержат аналитические исследования и описание их результатов, включая описание показателей параметрической модели города Перми, обосновывающих положения Генерального плана, результаты научно-исследовательской работы "Предложения к проекту Генерального плана "Стратегический мастер-план города Перми", результаты иных работ (пункт 13 главы 1 раздела 1).

Указанное обстоятельство судом апелляционной инстанции не учтено, вследствие чего доводам апелляционной жалобы административного ответчика надлежащая оценка не дана.

Изложенное свидетельствует о том, что судом первой инстанции допущены при рассмотрении дела нарушения норм материального и процессуального права, которые судом апелляционной инстанции не устранены.

Поскольку повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию, принимая во внимание необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства, коллегия полагает необходимым отменить апелляционное определение и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 23 августа 2021 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное определение изготовлено 11 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи