Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2021 г. по делу N 66а-4856/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Щербаковой Н.В. и

Селиверстовой И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-99/2021 по административному исковому заявлению Даченковой Натальи Ивановны и Лебедевой Юлии Владимировны об оспаривании постановления Правительства Тверской области от 30 августа 2019 года N 349 "Об утверждении описания границ особо охраняемой природной территории регионального значения - памятник природы "Бор Кревский""

по апелляционной жалобе Даченковой Натальи Ивановны и Лебедевой Юлии Владимировны на решение Тверского областного суда от 23 августа 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителей административных ответчиков Правительства Тверской области Дроновой А.И. и Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области Арсеньевой М.А, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Тверской области от 30 августа 2019 года N 349-пп (далее - Постановление N 349-пп) утверждено описание границ особо охраняемой природной территории регионального значения - памятник природы "Бор Кревский" (пункт 1); постановлено Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области направить в орган, осуществляющий государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав, комплект документов, необходимый для внесения сведений о границах указанной особо охраняемой природной территории, в установленном порядке (пункт 2); администрации Кимрского района Тверской области рекомендовано после вступления в силу настоящего постановления организовать внесение соответствующих изменений в документы территориального планирования (пункт 3).

В соответствии с пунктом 5 названного Постановления оно вступает в силу со дня его официального опубликования.

Данный документ опубликован 3 сентября 2019 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), в газете "Тверские ведомости", 11-17 сентября 2019 года, N 37.

Даченкова Н.И. и Лебедева Ю.В. обратились в Тверской областной суд с названным выше административным иском, указав в обоснование заявленных требований, что являются собственниками земельных участков: Лебедева Ю.В. с кадастровым номером N, а Даченкова Н.И. - N.

В результате определения оспариваемым постановлением границ особо охраняемой природной территории регионального значения - памятника природы "Бор Кревский" (далее также - ООПТ) произошло наложение границ ООПТ на границы населенного пункта д. Крева в северо-западной части и юго-восточной части, в том числе на границы принадлежащих истцам и заинтересованному лицу Киселеву И.А. земельных участков; местоположение границ ООПТ перекрывает доступ к земельным участкам с кадастровыми номерами: N, подъезд к которым возможен с восточной части.

По мнению административных истцов, границы ООПТ были определены без учета установленных ранее границ указанных выше земельных участков; в границах ООПТ оказалась линия электроснабжения, дорога, по которой осуществляет проезд спецтехники (пожарная служба, скорая помощь и т.д.), в том числе и к принадлежащим им земельным участкам.

Кроме того, Лебедева Ю.В. лишена возможности осуществить кадастровый учет образуемого земельного участка, поскольку перераспределяемая его часть в 66 кв.м полностью налагается на земли ООПТ.

Решением Тверского областного суда от 23 августа 2021 года в административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с данным решением, Даченкова Н.И. и Лебедева Ю.В. подали апелляционную жалобу, в которой просят отменить решение суда полностью и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм процессуального и материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указали, что границы принадлежащих им земельных участков были установлены раньше, чем границы ООПТ; иного подъезда к земельным участкам и расположенным на них домам нет, что лишает их права пользоваться принадлежащим им имуществом; вопреки выводам суда, оспариваемым Постановлением N 349-пп не создавалось ООПТ, а лишь устанавливались ее границы; в представленных Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области документах и в акте осмотра ООПТ нет сведений о наложении границ ООПТ и границ земельных участков административных истцов; наличие опоры ЛЭП, негативно влияющей на окружающую среду, должна быть охранная зона и подъезд для доступа к объектам электросетевого хозяйства.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области поданы возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов административного дела следует, что Лебедева Ю.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенным по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Даченкова Н.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенным по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который также регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Статьей 58 названного Федерального закона закреплено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

В преамбуле указанного закона указано, что целью его правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологическое воспитание населения.

Названный закон определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются памятники природы (подпункт "д" пункта 2 статьи 2), которые определяются как уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (пункт 1 статьи 25); памятники природы могут быть федерального, регионального значения (пункт 2 статьи 25).

Порядок признания территорий, занятых памятниками природы, особо охраняемыми природными территориями, установлен статьей 26 Закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, согласно которому природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2); органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы регионального значения (пункт 3).

Режим особой охраны территорий памятников природы определен положениями статьи 27 названного выше закона, согласно которому на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (пункт 1); собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы (пункт 2); расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов (пункт 3); объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы федерального или регионального значения осуществляется соответственно постановлением Правительства Российской Федерации или решением органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. В случае необходимости соответствующие земельные участки и водные объекты могут быть изъяты для государственных нужд в порядке, установленном гражданским, земельным и водным законодательством (пункты 4, 5).

Проанализировав положения статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 1 статьи 1, пунктов 2, 3, 5 статьи 26, 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьи 1, пунктов5, 6 статьи 13 Закона Тверской области от 2 августа 2011 года N 44-зо "О Правительстве Тверской области", статей 1, 4 Закона Тверской области от 8 декабря 2010 года N 108-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях в Тверской области" (далее - Закон от 8 декабря 2010 года N 108-ЗО), абзацев 11-15 подпункта "а" пункта 15 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Тверской области, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 18 октября 2011 года N 90-пп, в соответствии с которыми создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения относится к полномочиям Правительства Тверской области; природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые также утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта в пределах полномочий Правительства Тверской области.

Также суд первой инстанции указал, что согласно положениям статьи 5.1 Закона от 8 декабря 2010 года N 108-ЗО ООПТ регионального значения и их охранные зоны, созданные (признанные таковыми) соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления до дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Федерального закона.

При наличии сведений о площади и местоположении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, созданных (признанных таковыми) до дня вступления в силу Федерального закона, утверждение описания границ особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется в соответствии с требованиями федерального законодательства нормативным правовым актом Правительства Тверской области на основании решения Комиссии при Правительстве Тверской области по вопросам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

В случае отсутствия сведений о площади и (или) каком-либо местоположении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, созданных (признанных таковыми) до дня вступления в силу Федерального закона, установление границ особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется нормативным правовым актом Правительства Тверской области на основании материалов комплексного экологического обследования особо охраняемых природных территорий регионального значения, решения Комиссии при Правительстве Тверской области по вопросам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

В целях реализации Закона от 8 декабря 2010 года N 108-ЗО постановлением Правительства Тверской области от 29 декабря 2018 года N 408-пп утвержден Порядок создания, реорганизации, утверждения описания границ и упразднения ООПТ регионального значения (далее - Порядок), который регулирует отношения, возникающие в связи с необходимостью создания, реорганизации, утверждения описания границ и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Отношения, возникающие в связи с необходимостью утверждения описания границ ООПТ регионального значения, урегулированы разделом III названного Порядка.

Так, согласно пункту 14 Порядка при наличии сведений о площади и местоположении границ ООПТ, созданных (признанных таковыми) до дня вступления в силу Федерального закона, утверждение описания границ ООПТ осуществляется в соответствии с требованиями федерального законодательства нормативным правовым актом Правительства Тверской области на основании решения Комиссии при Правительстве Тверской области по вопросам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

Указанная Комиссия образована постановлением Правительства Тверской области от 22 мая 2012 года N 263-пп, которым также утверждено Положение о данной Комиссии.

Согласно подпункту "в" пункта 4 Положения о Комиссии при Правительстве Тверской области по вопросам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий Комиссия принимает решение о возможности или невозможности создания, реорганизации, утверждения описания границ, установления границ и упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения.

На основании пункта 15 Порядка решение об утверждении описания границ ООПТ разрабатывается Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области (далее - Министерство) на основании архивных материалов и иных достоверных источников.

В соответствии с пунктом 18 Порядка решение о возможности утверждения описания границ ООПТ принимает Комиссия на основании:

1) отсутствия противоречий между архивными материалами и проектируемыми границами ООПТ;

2) соответствия площади ООПТ в утверждаемых границах, площади утвержденной решением органа власти при создании ООПТ;

3) наличия в утверждаемых границах природных комплексов и (или) объектов, с целью охраны которых создавалась ООПТ.

В силу пунктов 20, 21 Порядка решение об утверждении описания границ ООПТ принимается нормативным правовым актом Правительства Тверской области на основании решения Комиссии о возможности утверждения описания границ ООПТ в соответствии с представленными материалами. Проект постановления Правительства Тверской области об утверждении описания границ ООПТ разрабатывается Министерством в течение 30 рабочих дней со дня подписания решения Комиссии.

Принятие Правительством Тверской области постановления об утверждении описания границ ООПТ является основанием для внесения изменений в кадастр особо охраняемых природных территорий Тверской области в соответствии с законодательством.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, на основании решения исполнительного комитета Калининского областного Совета народных депутатов от 30 июля 1986 года N 273 Бор Кревский является памятником природы регионального значения.

Из кадастрового отчета по ООПТ регионального значения следует, что памятник природы "Бор Кревский" имеет общую площадь 12 га, охранная зона ООПТ не установлена, а границы ООПТ требуют уточнения.

Суд первой инстанции правильно указал в обжалуемому судебном акте, что при наличии сведений о местоположении границ данной ООПТ, утверждение описания границ данной ООПТ регионального значения должно быть осуществлено в соответствии с требованиями федерального законодательства нормативным правовым актом Правительства Тверской области на основании решения Комиссии при Правительстве Тверской области по вопросам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, а проведения комплексного экологического обследования, вопреки доводам административных истцов, не требовалось.

Судом первой инстанции также было установлено, что Комиссия при Правительстве Тверской области по вопросам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий приняла решение о возможности утверждения описания границ памятника природы "Бор Кревский", на основании которого было принято оспариваемое постановление.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Тверской области и экспертизы нормативных правовых актов Тверской области, утвержденным постановлением Правительства Тверской области от 19 августа 2014 года N 410-пп, в отношении проекта оспариваемого постановления проведена оценка регулирующего воздействия.

Требования об обязательном уведомлении собственников земельных участков, включенных в состав территории ООПТ, на необходимость которого ссылались административные истцы, данный Порядок не устанавливает.

Проанализировав приведенные выше нормы и собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что процедура подготовки и принятия оспариваемого постановления была соблюдена.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции указал, что несоответствия оспариваемого нормативного правового акта приведенным выше нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в ходе рассмотрения настоящего дела судом не установлено.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции соглашается ввиду следующего.

Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, относя такие земли к объектам общенационального достояния, не исключает их нахождение как в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, так и в собственности граждан и юридических лиц (пункт 2 статьи 95).

Как верно указал суд первой инстанции, возможность ограничения прав и свобод правообладателей и иных лиц при создании особо охраняемой природной территории прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях (статья 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ) и не может рассматриваться как нарушение каких-либо прав административных истцов, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 16 февраля 2012 года N 321-О-О.

Установление границ территорий и режима особой охраны направлено на обеспечение сохранности таких территорий и не зависит от наличия в их границах хозяйствующих субъектов и земельных участков в собственности.

Ссылки административных истцов на нарушение их прав как собственников земельных участков и противоречие оспариваемого нормативного правового акта положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим содержание правомочий собственников, судом правильно признаны не состоятельными исходя из следующего.

Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.

Возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях, запрет деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятника природы, предусмотренный нормами федерального и регионального законодательства, обусловлен тем, что такое использование нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду, и исходит в указанных целях из принципа преобладания интереса сохранения памятника природы над интересами его использования.

Как установилсуд первой инстанции, и подтверждается материалами административного дела, постановлением администрации Кимрского района Тверской области от 30 апреля 2020 года N 304 "О перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности" (далее - Постановление N 304) осуществлено перераспределение принадлежащего Лебедевой Ю.В. земельного участка с кадастровым номером N и части земель, государственная собственность на которые не разграничена, в результате которого из кадастрового квартала N сформирован земельный участок площадью 816 кв.м из земель населенных пунктов в границах зоны индивидуальной жилой застройки (Ж-1), вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенный по адресу: "адрес", который согласно данному постановлению подлежал постановке на государственный кадастровый учет.

Уведомлением Управления Росреестра по Тверской области от 24 февраля 2021 года действия по государственному кадастровому учету земельного участка были приостановлены, поскольку образуемый земельный участок перераспределяемой частью в 66 кв.м полностью налагается на земли особо охраняемой природной территории "Бор Кревский".

В уведомлении также указано, что образование указанного земельного участка с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства противоречит статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку на территории ООПТ строительство запрещено.

Суд первой инстанции верно указал в обжалуемом решении, что включение в границы ООПТ части земель площадью 66 кв.м, государственная собственность на которые не разграничена, перераспределенных постановлением администрации Кимрского района Тверской области от 30 апреля 2020 года, о незаконности оспариваемого регионального нормативного правового акта не свидетельствует.

При этом проверка законности Постановления N 304, вынесенного после принятия оспариваемого нормативного правового акта, к предмету судебной оценки по настоящему делу не относится.

Ссылки административных истцов на нарушении их права на благоприятную окружающую среду тем, что на особо охраняемой природной территории расположена ЛЭП и по данной ООПТ проходит проселочная дорога, суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными, поскольку само по себе создание ООПТ, утверждение границ и установление особого правового режима для охраны таких природных объектов, напротив, преследуют цель их сохранения и обеспечения тем самым реализации закрепленного в статье 42 Конституции Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административных истцов, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Изложенные в апелляционных жалобах, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Тверского областного суда от 23 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Даченковой Натальи Ивановны и Лебедевой Юлии Владимировны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи Н.В. Щербакова

И.В. Селиверстова