Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 23 сентября 2021 г. по делу N 8а-21802/2021[88а-25662/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар на решение Прикубанского районного суда г. Краснодар от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 июня 2021 года по административному исковому заявлению Велиева В.М. к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар, администрации Прикубанского внутригородского округа г. Краснодара об оспаривании решений.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Велиев В.М. обратился в Прикубанский районный суд г..Краснодара с административным исковым заявлением, в котором просил: признать незаконным отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г..Краснодар (далее - Департамент) от 27 марта 2020 года N как несоответствующий требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); возложении на Департамент обязанности принять решение о предоставлении Велиеву В.М. разрешения на отклонение от предельных допустимых параметров разрешенного строительства на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 834 кв. м, по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), для строительства индивидуального жилого дома, определив отступы от смежного земельного участка по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 2 метра, по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 1, 4 метра, по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 1, 9 метра и от границы, отделяющей земельный участок от территории общего пользования со стороны "адрес" - 1, 9 метра, увеличив максимальный процент застройки до 61, 6%; возложить на администрацию Прикубанского внутригородскою округа г..Краснодара (далее - Администрация) обязанность выдать Велиеву В.М. уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства (индивидуального двухэтажного жилого дома) на спорном земельном участке, определив отступы от смежного земельного участка по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 2 метра, по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 1, 4 метра, по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 1, 9 метра и от границы, отделяющей земельный участок от территории общего пользования со стороны "адрес" - 1, 9 метра, увеличив максимальный процент застройки до 61, 6%.

Просил суд восстановить процессуальный срок на обращение в суд с данным иском.

В обоснование административного иска Велиев В.М. указал, что ему на праве собственности принадлежит спорный земельный участок. Он решилполучить (в соответствии с действующим на 2015 год законодательством) разрешение на строительство индивидуального жилого дома. 8 апреля 2015 года, обратившись с заявлением в Департамент, получил градостроительный план земельного участка, согласно которому в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования г..Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6, земельный участок, на котором предполагалось строительство индивидуального жилого дома, расположен в территориальной зоне Ж.1.2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами за границами г..Краснодара). В связи с тем, что административный истец планировал строительство жилого дома с отклонением от предельных допустимых параметров разрешенного строительства в части отступов от смежных земельных участков, увеличения максимального процента застройки до 61, 6%, Велиев В.М, получив от правообладателей смежных земельных участков соответствующие согласия, обратился в администрацию муниципального образования г..Краснодар с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных допустимых параметров разрешенного строительства, предоставив при этом обоснование необходимости получения указанного разрешения, а также заключение "данные изъяты" о соответствии запрашиваемого отклонения от предельных параметров требованиям технических регламентов, СНиП и ограничений использования земельного участка.

Письмом от 27 марта 2020 года Департаментом Велиеву В.М. было отказано в предоставлении данного разрешения по причине, что земельный участок согласно генплану расположен одновременно в двух функциональных зонах - в зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки и частично в зоне транспортной инфраструктуры. 13 июля 2020 года Велиев В.М. получил уведомление N о несоответствии параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешенного строительства, а именно в части отступов от смежных земельных участков, процента застройки, а также по причине нахождения земельного участка согласно генплану в функциональной зоне - зоне транспортной инфраструктуры, в которой строительство индивидуального жилого дома не предусмотрено. По мнению административного истца, выданные административными органами решения об отказе в изменении параметров разрешенного строительства и уведомление о несоответствии указанного в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта не соответствуют требованиям законодательства и исключают возможность возведения на участке жилого дома в соответствии с видом разрешенного использования участка, в связи с чем Велиев В.М. обратился в суд с административным иском.

Решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 октября 2020 года административный иск удовлетворен в полном объеме.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что для реализации генерального плана г. Краснодара необходима подготовка проекта планировки территории, который как раз и устанавливал, как красные линии, так и линии регулирования застройки, отделяющие место планируемого размещения объекта местного значения (например - дороги), в том числе и на территории или части территории принадлежащего Велиеву В.М. земельного участка, который необходимо было бы зарезервировать для муниципальных нужд с последующим его выкупом. Из отказа административного ответчика не следует, что в отношении территории, на которой расположен принадлежащий Велиеву В.М, земельный участок, в установленном законом порядке утвержден проект планировки территории, предусматривающий размещение объекта местного значения, что говорит о том, что генеральный план г. Краснодара, через специальные нормы (проекты планировки территории) в отношении территории, на которой расположен принадлежащий истцу земельный участок, в настоящее время не реализуется.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 июня 2021 года решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 октября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 19 июля 2021 года, Департамент ставит вопрос об отмене решения Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 октября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 июня 2021 года. По мнению заявителя, Велиевым В.М. пропущен срок обращения в суд с административным иском, и не приведены причины его пропуска. Ссылается на то, что решение об отказе в выдаче разрешения на отклонение от предельно-допустимых параметров разрешенного строительства никак не взаимосвязано с упомянутым уведомлением, данные документы выдавались разными муниципальными органами. Указывает, что спорный земельный участок на момент выдачи решения от 27 марта 2020 года N был расположен частично в зоне транспортной инфраструктуры. Также обращает внимание суда на то, что Велиев В.М. в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования г. Краснодар с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства на земельном участке не обращался.

Определением судьи от 25 августа 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Велиев В.М. и представитель Администрации в судебное заседание не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав представителя Департамента и администрации муниципального образования г. Краснодар Хуруджи К.В, поддержавшую доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, Велиеву В.М. на праве собственности принадлежит спорный земельный участок.

Указанный земельный участок был образован из двух земельных участков: с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 417 кв. м, и кадастровым номером "данные изъяты", площадью 417 кв. м, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, и принадлежащих ранее Велиеву В.М. на основании договоров купли-продажи от 28 ноября 2014 года.

После объединения данных земельных участков в единый площадью 834 кв. м административный истец в целях получения (в соответствии с действующим на 2015 год законодательством) разрешения на строительство индивидуального жилого дома 8 апреля 2015 года получил градостроительный план земельного участка "данные изъяты", согласно которому в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6, земельный участок на котором, предполагалось строительство индивидуального жилого дома, расположен в территориальной зоне Ж. 1.2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами за границами г. Краснодара).

В указанном градостроительном плане земельного участка каких- либо градостроительных ограничений, установленных Генеральным планом муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования г. Краснодар" отражено не было.

Административный истец планировал строительство жилого дома с отклонением от предельных допустимых параметров разрешенного строительства в части отступов от смежного земельного участка по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 2 метра, по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 1, 4 метра, по "адрес" (кадастровый номер "данные изъяты") - 1, 9 метра и от границы, отделяющей земельный участок от территории общего пользования со стороны "адрес" - 1, 9 метра, увеличив максимальный процент застройки до 61, 6%.

Получив от правообладателей смежных земельных участков соответствующие согласия, Велиев В.М. обратился в администрацию муниципального образования г. Краснодар с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных допустимых параметров разрешенного строительства, предоставив при этом обоснование необходимости получения указанного разрешения, а также заключение "данные изъяты" о соответствии запрашиваемого отклонения от предельных параметров требованиям технических регламентов, СНиП и ограничений использования земельного участка.

Письмом Департамента от 27 марта 2020 года N Велиеву В.М. отказано в предоставлении данного разрешения по причине, что земельный участок, согласно генплану, расположен одновременно в двух функциональных зонах, в зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки и частично в зоне транспортной инфраструктуры. Кроме того, в отказе указано, что согласно решению городской Думы Краснодара от 16 ноября 2017 года N 43 "О приостановлении действия решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки" в отношении отдельных земельных участков" приостановлено действие Правил в части установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования земельных участков в отношении земельных участков, территориальное зонирование которых установлено после вступления в силу решения городской Думы Краснодара от 26 января 2015 года п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" и которое не соответствует функциональному зонированию, установленному генеральным планом муниципального образования г. Краснодар в отношении функциональных зон, в том числе и зон транспортной инфраструктуры.

Удовлетворяя требования административного истца, суды пришли к выводу о необоснованности оспариваемого отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции данный вывод судов полагает преждевременным по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в редакции, действовавшей на день возникновения спорных отношений, в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее также - уведомление о планируемом строительстве), содержащее сведения, предусмотренные данной нормой.

Согласно пункту 2 части 10 статьи 51.1 ГрК РФ уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в частности, положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Из системного анализа названных положений ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Из оспариваемого отказа Департамента видно, что спорный земельный участок в соответствии с генеральным планом Краснодара расположен в зоне малоэтажной застройки и частично в зоне транспортной инфраструктуры.

Признавая оспариваемый отказ незаконным, суды указали, что спорный земельный участок только частично расположен в зоне транспортной инфраструктуры. При этом отметили, что административный ответчик не конкретизировал параметры этой части земельного участка.

Вместе с тем суды нижестоящих инстанций данное обстоятельство также не устанавливали.

Так, согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, выявлении и истребовании по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

При рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций приведенные правовые нормы и разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации не соблюдены.

Таким образом, без всесторонней и полной проверки (исследования) приведенных обстоятельств по делу, имеющих значение для правильного разрешения спора, решения судов первой и апелляционной инстанций нельзя признать законными и обоснованными, поскольку выводы, изложенные в обжалованных судебных актах, не соответствуют обстоятельствам административного дела, в связи с чем их надлежит отменить на основании части 2 статьи 328 КАС РФ, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, разрешить возникший административный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 8 июня 2021 года отменить, направить административное дело N 2а-9753/2020 на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд г. Краснодара.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 7 октября 2021 года.