Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-20410/2021[88а-18914/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Мишиной И.В. и Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации г. Барнаула, поданной через суд первой инстанции 7 сентября 2021 года, на решение Центрального районного суда г. Барнаула от 19 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 7 июля 2021 года по административному делу N 2а-3156/2021 по административному исковому заявлению Алтайского краевого отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" к администрации города Барнаула о признании незаконным отказа в согласовании публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Алтайское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" обратилось в Центральный районный суд г. Барнаула с административным исковым заявлением к администрации города Барнаула о признании решения от 12 апреля 2021 года N об отказе в согласовании публичного мероприятия незаконным, возложении обязанности согласовать публичное мероприятие в форме пикета - возложение цветов, посвященное 151 годовщине со дня рождения В.И. Ленина с раздачей агитационных материалов 22 апреля 2021 года с 12 часов 00 минут до 13 часов 00 минут на площади Советов у памятника В.И. Ленина в г. Барнауле.

Требования мотивированы тем, что 9 апреля 2021 года Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" в администрацию г. Барнаула подано уведомление о проведении 22 апреля 2021 года с 12 часов 00 минут до 13 часов 00 минут публичного мероприятия. Однако 12 апреля 2021 года письмом председателя комитета общественных связей и безопасности администрации города Барнаула Алтайское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" уведомлено о невозможности проведения публичного мероприятия на площади Советов у памятника В.И. Ленина с предложением проведения пикета по другим адресам в связи с тем, что земельный участок в соответствии с договором от 25 января 2021 года N передан в безвозмездное пользование МБУ "Благоустройство и озеленение" г. Барнаула, а у органа публичной власти отсутствует обязанность по согласованию проведения публичного мероприятия на указанной выше территории, если организатором не получено согласие собственника или иного законного владельца земельного участка.

Полагая оспариваемый отказ не законным, указывает, что в нем не приведены положения закона, предусматривающие обязанность организатора публичного мероприятия предоставлять с уведомлением о проведении публичного мероприятия согласие лица, в ведении которого находится территория, на которой планируется проведение пикета. Заявленная к проведению публичного мероприятия площадь Советов не находится в частной собственности МБУ "Благоустройство и озеленение", является общедоступной, для пребывания на земельном участке наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 19 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 7 июля 2021 года, требования административного истца удовлетворены частично, признано незаконным решение администрации города Барнаула от 12 апреля 2021 года N, принятое по итогам рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия, поданного Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" 9 апреля 2021 года в 09 часов 30 минут. На администрацию города Барнаула возложена обязанность повторно рассмотреть уведомление о проведении публичного мероприятия, поданного Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" 9 апреля 2021 в 09 часов 30 минут. В остальной части требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрация г. Барнаула ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, указывая на неправильное применение судами норм материального права.

Заявитель, ссылаясь на обстоятельства спорных правоотношений и положения пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", настаивает на применении расширительного толкования условий согласования проведения публичного мероприятия, полагая необходимым его получение в том числе у лица, в ведении которого находится территория, на которой планируется проведение такого мероприятия. Судами не учтено, что спорный земельный участок к ведению администрации города не относится, следовательно, до сведения организатора публичного мероприятия была правомерна доведена информация о необходимости получения согласия правообладателя земельного участка.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

При рассмотрении дела установлено, что 9 апреля 2021 года Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" в администрацию г. Барнаула подано уведомление о проведении 22 апреля 2021 года с 12 часов 00 минут до 13 часов 00 минут публичного мероприятия в форме пикета на площади Советов у памятника В.И. Ленина, цель мероприятия - возложение цветов, посвященное 151 годовщине со дня рождения В.И. Ленина.

12 апреля 2021 года письмом председателя комитета общественных связей и безопасности администрации города Барнаула организатор мероприятия уведомлен о невозможности его проведения на площади Советов у памятника В.И. Ленина, пикет предложено провести в сквере у памятника жертвам политических репрессий "Прощание" на пл. Свободы; в сквере им. Г.С. Титова, расположенном напротив здания по адресу: ул. Г. Титова, 9; на территории у фонтана, расположенного напротив здания по адресу: ул. Чайковского, 21 Указано, что изменение места проведения пикета связано с тем, что в соответствии с договором безвозмездного пользования земельного участка от 25 января 2021 года N 3 земельный участок, расположенный по адресу: Алтайский края, город Барнаул, площадь Советов, передан в безвозмездное пользование МБУ "Благоустройство и озеленение" г. Барнаула.

Разрешая административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что заявленная к проведению публичного мероприятия площадка, расположенная по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, пл. Советов, в частной собственности не находится, является общедоступной, и для пребывания на земельном участке наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется. При этом передача земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, пл. Советов, в безвозмездное пользование МБУ "Благоустройство и озеленение" г. Барнаул не ограничивает прав собственника этого земельного участка - администрации города Барнаула по владению и распоряжению им. Доказательств, свидетельствующих о наличии у МБУ "Благоустройство и озеленение" г. Барнаул полномочий по принятию решений о согласовании либо несогласовании проведения публичных мероприятий, в материалы дела не представлено, равно как и сведений о том, что пл. Советов в г. Барнауле относится к месту, в котором проведение публичного мероприятия запрещается. В целях восстановления прав административного истца суд возложил на администрацию города Барнаула обязанность повторно рассмотреть уведомление о проведении публичного мероприятия, поданного Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" 9 апреля 2021 в 09 часов 30 минут.

Учитывая, что согласование проведения публичных мероприятий законом отнесено к исключительной компетенции органа местного самоуправления, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования административного истца о возложении решением суда на администрацию города Барнаула обязанности согласовать заявленное административным истцом публичное мероприятие, в связи с чем удовлетворил требования административного истца частично.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этим же Федеральным законом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8), а после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8). В соответствии с положениями названного Федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 1 5 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "0 собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях1" обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Л, Ш.Д. и Ш.С. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий. Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

На территории Алтайского края порядок проведения публичных мероприятий регламентирован Законом Алтайского края от 3 1 декабря 2004 года N 76-ЗС "О порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Алтайского края".

Положениями статей 4, 5, 6 указанного Закона определен порядок подачи уведомлений о проведении публичного мероприятия на территории Алтайского края, в зависимости от места проведения мероприятия уведомление должно быть подано в орган исполнительной власти Алтайского края, в местную администрацию района, городского или сельского поселения, городского округа, на территории которых предполагается проведение публичного мероприятия.

Согласно пунктам 8 и 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28, уведомление о проведении публичного мероприятия подается в орган публичной власти в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях). Проведение публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) на территории (в помещении), находящейся в частной собственности или ином законном владении, в том числе в торговом центре и на иной территории (в ином помещении) со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц, не освобождает организатора от подачи уведомления о его проведении.

В случае, если публичное мероприятие планируется к проведению на территории, не относящейся к ведению органа публичной власти, уполномоченного на согласование проведения публичного мероприятия, организатор представляет совместно с уведомлением данные о согласовании В случае, если публичное мероприятие планируется к проведению на территории, не относящейся к ведению органа публичной власти, уполномоченного на согласование проведения публичного мероприятия, организатор представляет совместно с уведомлением данные о согласовании проведения публичного мероприятия с лицом, в ведении которого эта территория находится. Например, исходя из принципа неприкосновенности частной собственности для проведения публичного мероприятия на частной территории, в том числе на территории (в помещении) со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц, требуется согласие собственника или иного законного владельца территории (помещения) на проведение публичного мероприятия, которое представляется в орган публичной власти одновременно с уведомлением о проведении публичного мероприятия (часть 1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).

У органа публичной власти отсутствует обязанность по согласованию проведения публичного мероприятия на указанной выше территории (в указанном выше помещении), если его организатором не получено согласие собственника или иного законного владельца на проведение публичного мероприятия на данной территории (в данном помещении). В связи с этим орган публичной власти обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия предложение об изменении территории (помещения) проведения публичного мероприятия.

Пункт 9 указанного выше Пленума разъясняет, что при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.

Как следует из материалов дела земельный участок, в пределах которого предполагалось проведение публичного мероприятия, находится в собственности городского округа "Город Барнаул Алтайского края", передан на праве постоянного (бессрочного) пользования Муниципальному бюджетному учреждению "Благоустройство и озеленение".

Административный ответчик, предлагая представить с уведомлением о проведении публичного мероприятия согласие лица, в ведении которого находится указанная территория, не привел в обоснование этого нормы закона, предусматривающие обязанность организатора публичного мероприятия совершить соответствующие действия, в то время как предложение уполномоченного органа об изменении места проведения публичного мероприятия должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения мероприятия в заявленном месте. Заявленная к проведению публичного мероприятия площадь Советов в частной собственности не находится, является общедоступной, для пребывания на земельном участке наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется. Доказательств обратного в материалах дела не имеется.

Следовательно, судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что отказ в согласовании публичного мероприятия в заявленном месте по мотиву того, что его проведение повлечет нарушение частных интересов правообладателей соответствующего земельного участка, как не основанный на правовых нормах Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54, не может быть признан правомерным.

Материалы настоящего административного дела также не содержат данных о том, что проведение указанного публичного мероприятия с предполагаемой численностью участников до 50 человек сопряжено с угрозой обрушения зданий и сооружений, угрозой безопасности участников данного публичного мероприятия либо повлечет нарушение нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, что в силу прямого указания на то в законе, влечет необходимость изменения места его проведения.

При установленных обстоятельствах оспариваемый ответ является незаконным, поскольку он ограничивает права заявителя, гарантированные статьями 10 и 11 Европейской конвенции по правам человека, выводы судов о наличии оснований к удовлетворению требований административного истца являются обоснованными.

Доводы кассационной жалобы об обратном несостоятельны, так как основаны на неверном толковании норм права.

Вопреки позиции кассатора положения пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 подлежат применению во взаимосвязи с положениями пункта 8 этого же Постановления, как направленные на защиту права собственности и иных вещных прав физических и юридических лиц при проведении публичных мероприятий. Применение данной правовой позиции относительно публичных мероприятий, планируемых на общедоступных земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не относящихся к закрытым для общего доступа, ошибочно.

Несогласие автора жалобы с выводами судов, иная оценка фактических обстоятельств дела не подтверждают нарушение судами норм права.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены оспариваемых судебных постановлений в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Оснований для отмены или изменения судебных актов, предусмотренных частью 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, также не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Барнаула от 19 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 7 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 12 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи