Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 66а-1271/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Колпаковой А.В., судей Фомина М.В., Сицинской О.В., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело 3а-799/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-000036-06) по административному исковому заявлению Насибян Армине Григорьевны об оспаривании решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части функционального зонирования земельного участка с кадастровым номером N по апелляционной жалобе Насибян Армине Григорьевны на решение Краснодарского краевого суда от 12 мая 2021 г., которым отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя административного истца Вакациенко А.И, представителя административного ответчика Городской Думы Краснодара Наконечного Г.А, представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования города Краснодара Скиба Н.С, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар", опубликованным в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" и на официальном интернет-портале утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее также - Генеральный план, решение N 100 п.1, Генеральный план города Краснодара).

8 октября 2020 г. решением городской Думы Краснодара N 2 п. 5, опубликованном в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 октября 2020 г. N 10 и на официальный интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, в решение городской Думы Краснодара N 100 п.1. были внесены изменения, которые не повлияли на оспариваемое функциональное зонирование.

Насибян А.Г, являющаяся собственником объекта недвижимого имущества, обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать недействующим со дня принятия Генеральный план города Краснодара в части отнесения принадлежащего земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий. Также просила возложить на Городскую Думу г. Краснодара обязанность внести изменения в Генеральный план путем отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "общественно-деловая местного значения".

В обоснование административного иска указала, что принадлежащий ей на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N ранее действующим Генеральным планом был отнесен к многофункциональной общественно деловой зоне. Новая редакция Генерального плана изменила функциональное зонирование на зону сельскохозяйственных угодий с нахождением в данной зоне объекта транспортной инфраструктуры.

По мнению административного истца, изменение функциональной зоны может повлечь изменение вида разрешенного использования земельного участка и ограничение ее прав, как собственника, поскольку на основании разрешения на строительство на данном земельном участке был возведен по состоянию на 18 марта 2021 г. объект капитального строительства степенью готовности 95%. Истец считает, что в Генеральном плане отсутствует обоснование функционального зонирования. Просит обратить внимание на то, что при отнесении земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, с учётом планирования не нём размещения объекта транспортной инфраструктуры "высокоскоростная магистраль", создаются необоснованные предпосылки изъятия земельного участка для государственных нужд.

Решением Краснодарского краевого суда от 12 мая 2021 г. административный иск Насибян А.Г. оставлен без удовлетворения.

Административным истцом Насибян А.Г. подана апелляционная жалоба, в которой административный истец, ссылается на нарушение норм материального и процессуального права, неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств, приводит доводы, аналогичные доводам административного иска, просит об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении исковых требований.

Обосновывая свою позицию, истец указывает на то, что при изменении функциональной зоны, произойдет изменение вида разрешенного использования, так как виды разрешенного использования земельных участков функциональных зон сельскохозяйственных угодий не соответствуют изначальному виду разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N (под объекты торговли).

В апелляционной жалобе Насибян А.Г. просит обратить внимание на то, что отнесение земельного участка к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и дальнейшее приведение правил землепользования и застройки в соответствие с положениями Генерального плана делает невозможным для собственника земельного участка реализацию в своей хозяйственной деятельности положений пункта 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Аргументируя своё несогласие с выводами суда, автор апелляционной жалобы считает, что судом не учтено отсутствие обоснования изменения функциональной зоны для спорного земельного участка, поскольку суд не стал проверять внутреннее содержание нормативного акта, в частности содержание текстовой части Генерального плана, касающееся установления зон сельскохозяйственных угодий и размещения объектов транспортной инфраструктуры.

Также приводит доводы о нарушении процессуальных прав на представление доказательств, в связи с отклонением судом его ходатайства о приобщении к материалам дела проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Городской Думой Краснодара, прокурором участвующим в деле представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, проанализировав в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) доводы апелляционной жалобы и письменных возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, административным ответчиком не было допущено нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно положений статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана принимается соответственно главой местной администрации (часть 2), подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана (часть 3), проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов (часть 9), заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10), проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 названного кодекса (часть 11), протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления (часть 12), представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Судом первой инстанции правильно установлено и представленными в материалы дела доказательствами достоверно подтверждено, что в соответствии с требованиями статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, "Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар", утвержденного решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21 п. 1 органом местного самоуправления обеспечены заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта об утверждении Генерального плана, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

В соответствии с требованиями статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана был направлен на согласование и получил положительные заключения Министерства экономического развития РФ от 24 июля 2020 г. N N и Администрации Краснодарского края от 25 июня 2020 г. N 869 в части вопросов, относящихся к компетенции указанных органов.

Принятое городской Думой Краснодара решение об утверждении Генерального плана было опубликовано 9 сентября 2020 г. в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 г. N 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru.

Таким образом, с учетом статьи 25 Устава муниципального образования город Краснодар, на основании установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в надлежащей форме, доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия, установленная статьями 23 - 25 ГрК РФ, соблюдена.

Следует также отметить, что соблюдение процедуры принятия оспариваемого Генерального плана являлось предметом неоднократной судебной проверки Третьего апелляционного суда общей юрисдикции по иным административным делам, по результатом которых, установлено, что Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие (апелляционные определения по административным делам N 66а-386/2021, 66а-897/2021, 66а-1133/2021).

Утверждения автора апелляционной жалобы о нарушении его прав ввиду отклонения при проведении общественных обсуждений предложений относительно сохранения функционального зонирования, выводы суда о соблюдении установленной процедуры, не опровергают.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ.

Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 г. N 2307 по проекту Генерального плана назначено проведение общественных обсуждений, которые проходили в период с 6 июля 2020 г. по 6 августа 2020 г. в каждом населенном пункте городского округа.

Согласно части 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Судом правильно установлено и подтверждается материалами дела, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21 п. 1, была соблюдена.

Проект Генерального плана, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему 26 июня 2020 г. были размещены на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар. Экспозиция проекта проводилась в период с 26 июня 2020 г. по 7 августа 2020 г.

Как следует из исследованных судом доказательств, исходя из проекта Генерального плана, принадлежащий истцу Насибян А.Г. земельный участок с кадастровым номером N, изначально был расположен частично в зоне сельскохозяйственных угодий, а частично в зоне транспортной инфраструктуры вблизи планируемой высокоскоростной магистрали, совмещенной с железной дорогой (л.д.65 том 1).

Административный истец Насибян А.Г. принимала участие в общественных обсуждениях проекта Генерального плана, в ходе которых, в числе прочего рассматривалось её предложение о внесении изменений в проект Генерального плана и установлении в отношении принадлежащего ей земельного участка многофункциональной общественно-деловой зоны, позволяющей использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, исключив планируемые к установлению зоны транспортной инфраструктуры и сельскохозяйственных угодий.

Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар данное предложение рекомендовано отклонить со ссылкой на необходимость выполнения требований действующего законодательства, в том числе статьи 23 ГрК РФ для строительства объектов различного уровня (федерального, регионального) на территории муниципального образования, а также для обеспечения соответствия планируемого места расположения указанных объектов, предусмотренных в схеме территориального планирования Российской Федерации.

В соответствии с итоговой редакцией оспариваемого Генерального плана, утвержденного решением N 100 п. 1, земельный участок административного истца был отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий с размещением на нём объекта транспортной инфраструктуры (л.д.64 том 1).

В данном случае Генеральный план принят с учетом протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений, что в полной мере соответствует вышеизложенным нормам градостроительного законодательства, поскольку органом местного самоуправления обеспечено заблаговременное ознакомление с проектом Генерального плана, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных обсуждениях жителей муниципального образования.

Относительно доводов истца о том, что при проведении общественных слушаний не учтены его предложения о необходимости сохранения ранее установленной многофункциональной общественно - деловой функциональной зоны, они были правомерно отклонены судом первой инстанции со ссылкой на то, что Генеральный план является документом перспективного развития, в связи с чем, планируемое назначение территорий может не соответствовать фактическому использованию.

Судебная коллегия соглашается с данной позицией, поскольку из системного анализа статьи 9, 18, 23 ГрК РФ ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития на срок не менее чем 20 лет.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку Генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

Изложенный в тексте апелляционной жалобы довод административного истца о том, что Генеральный план в оспариваемой части принят без учета вида разрешенного использования и территориального зонирования, в соответствии с которыми принадлежащий ему земельный участок ранее был расположен в общественно-деловой зоне, судом был правомерно отклонен, поскольку действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории и существующими территориальными зонами.

Так, из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Исходя из смысла вышеуказанных норм, судом правильно отражено в оспариваемом решении, что при принятии генерального плана установленное правилами землепользования и застройки территориальное зонирование не должно учитываться.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что вопреки позиции административного истца тот факт, что действующее на момент принятия Генерального плана территориальное зонирование земельного участка не соответствовало его функциональному зонированию, не свидетельствует о незаконности Генерального плана.

Кроме того, вопреки доводам апелляционной жалобы, отнесение муниципальным законодателем земельного участка к определенной функциональной зоне, которая в последующем может повлечь изменение территориальной зоны, само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца на сложившееся землепользование, так как из пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса, частей 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ прямо следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Доводы автора апелляционной жалобы об отсутствии со стороны административного ответчика обоснования нового функционального зонирования (зоны сельскохозяйственных угодий), опровергаются материалами по обоснованию Генерального плана, а также истребованными у разработчика ООО "Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства" разъяснениями, из содержания которых следует, что при отнесении земельного участка, принадлежащего истцу к функциональной зоне "зона сельскохозяйственных угодий" были учтены материалы государственного фонда данных, полученных в результате землеустройства ФГБУ ФКП "Росреестра" по Краснодарскому краю, а именно дело по отводу в натуре крестьянских хозяйств 1992 года (с инвентаризацией в 2001 году), разработанное институтом "Кубаньниигипрозем". Согласно сведениям государственного фонда данных земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения-пашням, которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Таким образом, как следует из истребованных судебной коллегией исходных материалов, использованных разработчиком при обосновании Генерального плана, отнесение земельного участка административного истца к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, имело фактическое обоснование, так как было обусловлено исторически сложившимся предназначением указанной территории.

Следует также согласиться с выводами суда первой инстанции в данной части относительно того, что права административного истца не нарушены, так как утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Не влияет на правильность обжалуемого решения и довод апелляционной жалобы о том, что суд не принял во внимание отнесение земельного участка административного истца по Генеральному плану к двум функциональным зонам, поскольку согласно карты функционального зонирования на земельном участке истца отсутствует деление на две функциональные зоны, так как запланированная в зоне сельскохозяйственных угодий высокоскоростная магистраль (ВСМ) не является функциональной зоной, а в силу положений пункта 10.1 статьи 1 ГрК РФ, относится к числу линейных объектов федерального значения.

В частности, из имеющегося в деле картографического материала (л.д. 61 том 4, л.д. 126 том 2) следует, что запланированный линейный объект отображен на картах Генерального плана поселения не в виде функциональной зоны, а как элемент функционально-планировочной структуры территории, что соответствует требованиям части 3 и 5 статьи 23 ГрК РФ.

Следует также отметить, что отображение в генеральном плане местоположения линейного объекта само по себе не ограничивает прав административного истца на использование принадлежащего ему земельного участка в соответствии с действующим градостроительным регламентом, поскольку воспроизведение на картах генерального плана местоположения автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цели детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, так как в соответствии с пунктами 2 части 2, пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории.

Кроме того, само по себе первоначальное отображение местоположения линейного объекта на картографическом материале генерального плана в последующем может не совпадать с проектом планировки территории при детальной разработке и установлении красных линий линейного объекта (в данном случае высокоскоростной магистрали (ВСМ).

Исходя из вышеизложенного, доводы апеллятора о нарушении его прав ввиду раздвоения функциональной зоны из-за планируемого размещения в зоне сельскохозяйственных угодий высокоскоростной магистрали (ВСМ) судебной коллегией отклоняются, так как в случае расположения на земельном участке планируемого линейного объекта, границы указанного объекта на карте определяются не в качестве функциональной зоны, а в качестве границ зон (местоположения) планируемого размещения объектов федерального значения (линейного объекта).

Исходя из содержания части 4 статьи 23 ГрК РФ размещение объектов федерального значения в генеральном плане направлено на обеспечение возможности развития территории.

При этом права собственника земельного участка защищены положениями федерального законодательства, поскольку согласно части 7.3 статьи 51 ГрК РФ в случае, если выдано разрешение на строительство объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения, строительство, реконструкция которых осуществляются в том числе на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд в соответствии с утвержденным проектом межевания территории по основаниям, предусмотренным земельным законодательством, указанные строительство, реконструкция не допускаются до прекращения в установленном земельным законодательством порядке прав третьих лиц на такие земельные участки в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.

Также при рассмотрении спора и отклонении доводов административного истца о нарушенном праве собственности, судебная коллегия, учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Таким образом, по настоящему делу не установлено оснований для вывода о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы административного истца, что подтверждает выводы суда первой инстанции.

Что касается доводов апелляционной жалобы о нарушении процессуальных прав на представление доказательств, в связи с отклонением судом ходатайства о приобщении материалам дела проекта правил землепользования и застройки, то они не могут повлечь отмену правильного по существу решения суда первой инстанции с учетом того, что в ходе рассмотрения апелляционной жалобы, истцом Насибян А.Г. в полном объеме было реализовано право представления доказательств.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 12 мая 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи