Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 25 августа 2021 г. по делу N 8а-6146/2021[88а-7139/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего ФИО2, судей ФИО7, ФИО3

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на решение Южно-Сахалинского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к Управлению Министерства юстиции России по "адрес", Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, Министерству юстиции Российской Федерации о признании незаконным бездействия государственных органов, возложении обязанности, Заслушав доклад судьи ФИО7, возражения представителя Министерства юстиции России по "адрес", Министерства юстиции России - ФИО4 относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в Южно-Сахалинский городской суд "адрес" с вышеназванным исковым заявлением, просил признать незаконными длящееся с ДД.ММ.ГГГГ бездействие административных ответчиков в части непринятия мер по приведению законодательства "адрес" в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей и оплаты труда аппаратов мировых судей в соответствие с требованиями федерального законодательства, в том числе с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей"; признать незаконным бездействие Управления Минюста России по "адрес", выразившееся в уклонении от рассмотрения по существу заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта "адрес" "О внесении изменений в пункт 3 статьи "адрес" "О мировых судьях "адрес"" и уклонения от рассмотрения по существу рекомендованных способов устранения коррупциогенных факторов и противоречий, изложенных в форме проекта "адрес" "О внесении изменений в отдельные законодательные акты "адрес" в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ, разработанных независимым экспертом ФИО5 в ходе мониторинга правоприменения законодательства "адрес" на предмет его соответствия федеральному законодательству в сфере обеспечения деятельности мировых судей "адрес" и их аппаратов; возложить на административных ответчиков обязанность устранить допущенное нарушение прав и свобод административного истца путем рассмотрения по существу антикоррупционных рекомендаций об устранении коррупциогенных факторов и противоречий, изложенных в заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта "адрес" "О внесении изменений в пункте 3 статьи "адрес" "О мировых судьях "адрес"".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что, являясь независимым антикоррупционным экспертом, в ходе проведения мониторинга правоприменения законодательства "адрес", выявил ряд коррупциогенных факторов в отдельных региональных законоположениям, а также системные противоречия федеральному законодательству. Результаты своего анализа он отразил в соответствующем заключении, которое ДД.ММ.ГГГГ направил в Управление Минюста России по "адрес" для принятия мер реагирования. Однако, вопреки установленным требованиям действующего законодательства, Управление уклонилось от рассмотрения поступившего заключения по существу по надуманным основаниям. При этом административный истец полагает, что Министерство юстиции Российской Федерации в лице Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления бездействует, поскольку не осуществляет надлежащий контроль и мониторинг регионального законодательства, а также надзор за деятельностью территориальных органов. Считает, что данное бездействие со стороны государственных органов нарушает его права как гражданина.

Определением судьи Южно-Сахалинского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Министерство юстиции Российской Федерации.

Решением Южно-Сахалинского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Управлению Минюста России по "адрес", Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, Министерству юстиции Российской Федерации отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Управлению Министерства юстиции России по "адрес", Департаменту конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, Министерству юстиции Российской Федерации о признании незаконным бездействия государственных органов, возложении обязанности снято с апелляционного рассмотрения и возвращено в суд первой инстанции для совершения процессуальных действий, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ решение Южно-Сахалинского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ оставлено без изменения.

ДД.ММ.ГГГГ в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба ФИО1, поданная через Южно-Сахалинский городской суд ДД.ММ.ГГГГ, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии по делу нового решения.

В качестве доводов кассационной жалобы административный истец указал, что при рассмотрении дела судами допущены нарушения норм материального и процессуального права, что привело к принятию незаконных судебных актов и повлияло на исход административного дела. Административными ответчиками не оспаривается необходимость создания регионального правового механизма взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти с Советом судей области, а также необходимость разработки конкретного правового механизма, исключающего келейное распределение бюджетных средств, однако, суд этим обстоятельствам правовой оценки не дал. Отказ в удовлетворении исковых требований влияет на права и законные интересы органов судейского сообщества, между тем, к участию в деле не привлечены Совет судей и УСД в "адрес". В течение 2019-2021 годов между независимым экспертом ФИО5 и административными ответчиками осуществляется электронный документооборот экспертных обращений и ответов на них без усиленной электронной подписи в связи с тем, что электронный адрес истца является в силу закона простой электронной подписью, т.е. достаточным основанием, удостоверяющим экспертные документы, поступающие от административного истца. Бездействия административных ответчиков, выразившееся в уклонении от рассмотрения по существу заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и уклонение от рассмотрения по существу рекомендованных способов устранения коррупциогенных факторов и противоречий сказывается на качестве отправления правосудия мировыми судьями.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ кассационная жалоба ФИО1 предана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административный истец ФИО1 не явился; в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, дополнения к кассационной жалобе, выслушав возражения представителя Министерства юстиции России по "адрес", Министерства юстиции России ФИО4, изучив письменные возражения Министерства юстиции Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационных жалоб и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Предъявление иска об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц должно иметь своей целью восстановление реально нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица, а способ защиты права должен соответствовать по содержанию нарушенному праву и характеру нарушения. Соответственно, иск об оспаривании незаконных действий (бездействия) может быть удовлетворен лишь с целью восстановления нарушенных прав и свобод лица с указанием на способ восстановления такого права.

Согласно статье 1 Федерального у закона от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза направлена на выявление и исключение из нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающих условия для проявления коррупции.

В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов (части 2 и 3 статьи 5 Закона).

В соответствии с указанным Федеральным законом Правительством Российской Федерации принято постановление от ДД.ММ.ГГГГ N, которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее Правила) и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Согласно данным Правилам юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, направляют на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации (подпункт "б" пункта 7(1)).

В случае если поступившее заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не соответствует форме, утвержденной Министерством юстиции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, возвращают такое заключение не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин (пункт 7(4)).

Форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы утверждена приказом Министерства юстиции Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N.

Данная форма включает в себя обязательные ссылки на: нормативно-правовой акт (или его проект), в отношении которого проводится экспертиза; данные независимого эксперта, сведения о выявленных (не выявленных) коррупциогенных факторах; способах их устранения; дату составления заключения, подпись независимого эксперта.

Как усматривается из материалов дела и установленного судами, ДД.ММ.ГГГГ ФИО5, как лицом, аккредитованным в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в соответствии со статьей 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", подготовлено письменное заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта закона "адрес" "О внесении изменений в пункт 3 статьи 15 закона "адрес" "О мировых судьях "адрес"".

Данное заключение вместе с сопроводительным письмом и проектами законов "адрес" "О внесении изменений в пункт 3 статьи 15 закона "адрес" "О мировых судьях "адрес"" и "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты "адрес" в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей "адрес"", направлены, в том числе начальнику Управления Минюста России по "адрес" посредством электронного документа ДД.ММ.ГГГГ, а также повторно из прокуратуры "адрес" ДД.ММ.ГГГГ, куда также были направлены в виде электронного документа.

ДД.ММ.ГГГГ в адрес административного истца Управлением Минюста России по "адрес" был направлен ответ об оставлении поступившего заключения независимого эксперта без рассмотрения ввиду несоответствия представленного документа установленной законом форме, поскольку в заключении отсутствует указание на способы устранения выявленных независимым экспертом коррупциогенных факторов, а также отсутствует подпись независимого эксперта.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, суды первой и апелляционной инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что письменное заключение, направленное независимым экспертом ФИО5 в органы государственной власти, в том числе в Управление Минюста России по "адрес" посредством электронного документа ДД.ММ.ГГГГ не соответствовало установленным действующим законодательством требованиям к форме поданного в электронном виде заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поскольку в заключении отсутствовала электронная подпись подавшего лица. Направление электронного документа с официального адреса электронной почты независимого эксперта не является достаточным для признания документа подписанным, поскольку для определения лица, подписавшего информацию, представленную в электронном виде, необходимо ее заверение электронной подписью согласно Закону об электронной подписи. Кроме этого, в деле отсутствуют доказательства нарушения бездействием административных ответчиков прав административного истца. Жалоба об обратном со ссылкой на то, что бездействие сказывается на качестве отправления правосудия мировыми судьями не подтверждено относимыми, допустимыми и достоверными доказательствами, в том числе доказательствами наличия у административного истца статуса мирового судьи или принадлежности к аппарату мировых судей.

При этом судебные инстанции исходили из того, что на момент рассмотрения административного дела у суда не имелось оснований, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 190 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для приостановления производства по делу. Права и обязанности не привлеченных судом к участию в деле Управления Судебного департамента в "адрес", Агентства по обеспечению деятельности мировых судей "адрес", Совета судей "адрес" Думы не затрагивались, в связи с чем основания для их привлечения к участию в деле в качестве заинтересованных лиц отсутствовали. Указание в резолютивной части решения суда на отказ в признании незаконным бездействия "государственных органов" не свидетельствует о разрешении судом требований к иным лицам, кроме тех, к которым соответствующие требования были заявлены в ходе рассмотрения настоящего дела, правовых последствий для иных лиц не влечет.

Кассационный суд с выводами судебных инстанций соглашается, находит их основанными на нормах материального права и установленных по делу обстоятельствах. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального и процессуального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Постановленные выводы судебных инстанций согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в постановлении от ДД.ММ.ГГГГ N "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", о том, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом (пункт 62).

Что касается апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ о снятии административного дела с рассмотрения суда апелляционной инстанции и направлении в суд первой инстанции для приведения апелляционной жалобы в соответствие с положениями ст.313 КАС РФ, то данное апелляционное определение прав административного истца не нарушило, являлось промежуточным судебным актом, не препятствующим дальнейшему движению дела, в связи с чем кассационная жалоба в указанной части подлежит отклонению.

Доводы кассационной жалобы в целом повторяют позицию административного истца, изложенную в административном исковом заявлении, апелляционной жалобе, которым в оспариваемых постановлениях дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой суд кассационной инстанции не усматривает.

Мотивы, положенные в основу кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств. При этом приведенные административным истцом доводы не содержат в себе данных, которые не были бы проверены и учтены судами при рассмотрении дела, а также имели бы юридическое значение для отмены либо изменения обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Само по себе несогласие ФИО6 с выводами судов первой и апелляционной инстанций, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

В свою очередь, суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении кассационной жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверяя правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, тогда как правом переоценки имеющихся в деле доказательств суд кассационной инстанции не наделен.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи