Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 07 октября 2021 г. по делу N 33а-4540/2021

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

в составе председательствующего судьи Михайловой Р.Б.

судей Кирпиковой Н.С, Смолиной Ю.М.

при секретаре Зейналян Л.Р.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Исаева.., действующего в интересах несовершеннолетней дочери фио, к Департаменту образования и науки города Москвы о признании бездействия незаконным, обязании устранить допущенные нарушения прав ребенка (номер дела, присвоенный судом первой инстанции, N2а-145/2021)

по апелляционной жалобе административного истца Исаева Д.А. на решение Перовского районного суда г. Москвы от 15 марта 2021 года об отказе в удовлетворении требований.

Заслушав доклад судьи Михайловой Р.Б, объяснения административного истца Исаева Д.А, возражения представителей административного ответчика и заинтересованного лица Правительства Москвы по доверенностям Коновалова А.М, а также заинтересованного лица ГБОУ "Московская международная школа" по доверенности Агафонцевой П.С, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Исаев Д.А, действующий в интересах несовершеннолетней дочери фио, паспортные данные, обратился в суд с административным иском к Департаменту образования и науки г.Москвы, в котором просил признать незаконным бездействие в решении вопроса устройства его ребенка в дошкольное учреждение в доступной близости от места проживания, обязать административного ответчика устранить допущенное нарушение прав ребенка на получение дошкольного образования путем создания условий для предоставления в течение месяца со дня вступления в силу решения суда дочери места в группе полного дня ГБОУ "Школа N423".

Решением Перовского районного суда г. Москвы от 15 марта 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит об отмене данного судебного акта как незаконного.

Исследовав материалы административного дела, выслушав объяснения административного истца Исаева Д.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей административного ответчика и заинтересованного лица Правительства Москвы по доверенности Коновалова А.М, а также заинтересованного лица ГБОУ г. Москвы "Московская международная школа" по доверенности Агафонцевой П.С, полагавших решение суда законным и обоснованным, сочтя возможным на основании ст.ст. 150 и 152 КАС РФ рассмотреть административное дело в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не сообщивших об уважительных причинах неявки, не просивших об отложении слушания, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив решение, судебная коллегия находит, что имеются предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для его отмены в апелляционном порядке.

При рассмотрении дела установлено и сторонами не оспаривается, что с 13.10.2018 года несовершеннолетняя фио.., паспортные данные, зарегистрирована в электронной очереди для получения места в дошкольном образовательном учреждении. В качестве приоритетного ее родителями выбрано ГБОУ "Школа N423", дополнительное образовательное учреждение N 1 - ГБОУ "Московская международная школа".

Согласно данным электронного учета очередь ребенка на зачисление в образовательное учреждение до настоящего момента не подошла, направление выдано не было (л.д. 97). Альтернативных вариантов получения ребенком дошкольного образования в организациях, находящихся в доступной близости от места проживания ребенка, не предложено.

29.07.2020 года Исаева Я.О. (мать) обращалась к административному ответчику с заявлением о предоставлении места в группе полного дня ГБОУ школы N423, по результатам рассмотрения которого ГБУ г. Москвы "Городской психолого-педагогический центр Департамента образования и науки города Москвы" по поручению административного ответчика направил матери ребенка ответ от 07 августа 2020 года с разъяснением механизма, обеспечивающего направление детей дошкольного возраста в образовательные организации, полном укомплектовании дошкольных групп государственных образовательных организаций, реализующих программы дошкольного образования, выбранных в электронном заявлении, в соответствии с предельной наполняемостью, предусмотренной санитарными нормами и правилами.

В связи с жалобами Исаевой Я.О. в прокуратуру г.Москвы, Уполномоченному по правам ребенка в г. Москве, Администрацию Президента РФ место ребенку в детском саду также не предоставлено.

01.09.2020 года по поручению Администрации Президента РФ административным ответчиком дан ответ заявителю о необходимости ожидания в очереди, распределении мест электронной системой, отсутствии свободных мест в выбранных ДОУ.

Согласно справкам от 15 марта 2021 года в ГБОУ "Школа N 1637", ГБОУ "Московская международная школа", ГБОУ "Школа N423" действительно дошкольные отделения укомплектованы полностью в соответствии с предельной наполняемостью, предусмотренной СаНПиН 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи".

Отказывая в удовлетворении требований, суд исходил из того, что они являются необоснованными; административным ответчиком не допущено незаконного бездействия в рассматриваемых правоотношениях.

При этом, суд отметил, что административный ответчик, анализируя нуждаемость жителей города в обеспечении местами в дошкольных учреждениях, совместно с Правительством Москвы и другими ведомствами постоянно расширяет число детских садов, выполняя работы по строительству, ремонту и введению в эксплуатацию значительного числа новых ДОУ в рамках адресной инвестиционной программы за 2019-2023 годы в указанной сфере.

В то же время направление детей дошкольного возраста на программы дошкольного образования организовано в порядке очередности и реализация права конкретного несовершеннолетнего ребенка на получение дошкольного образования не должна нарушать прав других детей, поставленных на очередь ранее, либо имеющих право на внеочередное или первоочередное предоставление места в дошкольных образовательных учреждениях; само по себе наличие очереди на получение мест в дошкольных образовательных учреждениях с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 19 декабря 2019 года N 3564-О, нельзя расценивать как неисполнение административным ответчиком обязанности по обеспечению доступного бесплатного дошкольного образования в отношении ребенка административного истца.

Кроме того, суд указал на то, что административный ответчик фактически не отказывал дочери административного истца в предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении; ребенок ожидает зачисления в порядке очередности; свободных мест в настоящем случае в выбранных родителями фио в электронном заявлении школах не установлено; детский сад не может быть укомплектован детьми с нарушением требований санитарных норм и правил; непредставление ребенку административного истца места в выбранных дошкольных образовательных учреждениях связано исключительно с отсутствием свободных мест и наличием очередности, которые являются объективными факторами; административный истец не лишен возможности в целях реализации права ребенка самостоятельно обратиться за субсидированием ее обучения в негосударственном образовательном учреждении, список которых размещен на официальном сайте открытых данных Правительства Москвы.

Вместе с тем, согласиться с обоснованностью таких выводов суда не представляется возможным, они основаны на избирательном толковании закона и не учитывают должным образом фактических обстоятельств дела; собранным по делу доказательствам судом первой инстанции не дана надлежащая оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

Так, Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статьи 7 и 43).

Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) также предписывает уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами; статья 3 Конвенции устанавливает обязанность государств-участников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Федерального закона N 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в Российской Федерации" государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основывается на соблюдении принципа обеспечения права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования.

Как предусмотрено статьей 5 названного Федерального закона, право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (части 1-3 статьи 67 Федерального закона N 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в Российской Федерации").

Согласно части 4 статьи 67 названного Федерального закона в приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и статьей 88 настоящего Федерального закона. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.

Согласно Рекомендациям по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, изложенным в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 8 августа 2013 г. N 08-1063, при отсутствии свободных мест в выбранных дошкольных образовательных учреждениях (далее также - ДОУ) родителям (законным представителям) могут быть предложены свободные места в других учреждениях в доступной близости от места проживания ребенка. Информация направляется родителям (законным представителям) в личный кабинет на Портале. Родителям (законным представителям) предлагается в течение 14 календарных дней выбрать ДОУ из предложенных (пункт 19). При отказе родителей (законных представителей) или при отсутствии их согласия/отказа от предложенных (предложенного) ДОУ изменяется желаемая дата поступления на следующий учебный год с сохранением даты постановки на учет. Информация об изменении желаемой даты поступления ребенка размещается в личном кабинете на Портале (пункт 20). В случае, если органы местного самоуправления не могут обеспечить местом в ДОУ ребенка из списка поставленных на учет с 1 сентября текущего года, они до предоставления такому ребенку места в дошкольном учреждении обеспечивают ему возможность получения дошкольного образования в одной из вариативных форм, в том числе: в дошкольных группах, созданных в образовательных учреждениях других типов и видов; в семье посредством психолого-педагогического сопровождения его воспитания и образования; в негосударственном образовательном учреждении; в семейных дошкольных группах; в группах кратковременного пребывания; в иных формах и учреждениях (пункт 21). При этом ребенок числится в списке очередников и не снимается с учета для предоставления места. Ему должно быть предоставлено свободное (освободившееся или вновь созданное место) в текущем учебном году либо место в ДОУ с 1 сентября следующего года (пункт 22).

Аналогичные положения содержатся во Временных правилах регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы (в редакции от 13 декабря 2013 г. и 13 февраля 2014 г.).

Указанными Правилами регламентируется процедура направления детей дошкольного возраста на программы дошкольного образования в порядке очередности. Механизмом, обеспечивающим направление детей дошкольного возраста в образовательные организации, является Комплексная система оказания государственных услуг в сфере образования в электронном виде (далее - КИС ГУСОЭВ).

В силу раздела 3 Временных правил в едином электронном реестре регистрируются заявления законных представителей (родителей), дети которых зарегистрированы органами регистрационного учета либо по месту жительства, либо по месту пребывания в городе Москве. Сведения о регистрации ребенка по месту жительства, либо по месту пребывания в г. Москве при подаче заявления в электронном виде указываются в заявлении, заполняемом в интерактивной форме, самим заявителем.

Согласно разделу 7 Временных правил направление детей на зачисление в дошкольные образовательные организации осуществляются при наличии свободных мест. В случае отсутствия свободных мест в выбранных организациях, заявителю предлагаются свободные места в трёх других организациях данного или смежного районов в доступной близости от места проживания ребенка. При отказе заявителя или при отсутствии согласия/отказа заявителя от трех предложенных организаций изменяется желаемая дата поступления на 1 сентября следующего календарного года с сохранением даты постановки на учет.

Организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального, высшего образования, дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования в образовательных организациях г. Москвы согласно пункту 3 части 1 статьи 10 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве" относится к полномочиям органов исполнительной власти города Москвы в области образования - в частности, на Департамент образования и науки города Москвы (пункт 1 Положения о Департаменте образования и науки города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 447-ПП).

Исходя из приведенных норм, в городе Москве право на доступ к образованию детей, достигших определенного законом возраста, реализуется посредством предоставления им мест в дошкольном учреждении по заявлению родителей; на административном ответчике лежит обязанность принять конкретные меры, направленные на обеспечение права несовершеннолетних детей получать на общедоступной и бесплатной основе соответствующее образование по месту их проживания (пребывания), в непосредственной близости к нему; в частности, административный ответчик в случае отсутствия свободных мест в выбранных дошкольных образовательных учреждениях обязан предлагать свободные места в других учреждениях, прежде всего, в доступной близости от места проживания ребенка, а также принимать другие меры с целью обеспечить ребенку возможность получения дошкольного образования в иных формах с сохранением учета ребенка в списке очередников.

Такой подход к решению вопроса обеспечения реализации права на дошкольное образование рекомендует Министерство образования и науки Российской Федерации, изложив его в письме от 8 августа 2013 года N 08-1063 со ссылкой на Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", которым предписано Правительству Российской Федерации обеспечить достижение к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: принять меры, направленные на ликвидацию очередей на зачисление детей в возрасте от трех до семи лет в дошкольные образовательные учреждения, предусмотрев расширение форм и способов получения дошкольного образования, в том числе в частных дошкольных образовательных учреждениях (подпункт "в" пункта 1, подпункт "а" пункта 2).

Иное противоречит законодательству и прямо свидетельствует о неисполнении административным ответчиком возложенной на него обязанности и нарушении права несовершеннолетних на образование.

Материалами дела и представленными административным ответчиком доказательствами не подтверждается, что Департамент образования и науки города Москвы как компетентный орган государственной власти в сфере образования в связи с электронным заявлением и неоднократными обращениями родителей несовершеннолетней фио действовал сообразно действующему правопорядку.

В частности, никем не оспаривается, что дочь административного истца имеет все необходимые объективные предпосылки для получения места в дошкольном образовательном учреждении (достижение возраста, подача заявления о предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении с постановкой в соответствующую очередь, несколько отдельных обращений матери ребенка по вопросу организации дочери получения дошкольного образования), но место в дошкольном образовательном учреждении несовершеннолетней до настоящего времени из-за существующей очередности не предоставлено, что подтвердили в заседании судебной коллегии стороны.

Наряду с этим установлено, что Департамент в целях обеспечения прав ребенка не предлагал его родителям устроить дочь в другое (не из числа указанных при постановке в очередь) дошкольное образовательное учреждение в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 67 Федерального закона N 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в Российской Федерации", в том числе не рассматривал возможность получения ребенком дошкольного образования в одной из вариативных форм с сохранением места в списке очередников.

Изложенное, вопреки суждениям суда, изложенным в решении, объективно свидетельствует о допущенном органом государственной власти незаконном бездействии в рассматриваемых правоотношениях, существенном нарушении права ребенка на бесплатное дошкольное образование.

Сами по себе документы об отсутствии свободных мест в выбранных родителями фио дошкольных образовательных учреждениях, а также проводимых Правительством Москвы и Департаментом мероприятиях по увеличению количества детских садов, расширению сети государственных дошкольных образовательных учреждений города Москвы, об отсутствии незаконного бездействия органа государственной власти в спорных правоотношениях не свидетельствуют; в связи с этим Департамент не освобождается от решения по обращению родителя (законного представителя) ребенка вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 67 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", в других учреждениях в доступной близости от места проживания ребенка в пределах города Москвы, а также рассмотрения вопроса об организации получения дошкольного образования в иных формах и иными способами; именно такой подход к решению вопроса обеспечения реализации права на дошкольное образование реализуется в Российской Федерации как социальном государстве.

При таких данных, представляются обоснованными доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что решение суда, которое изложенного не учитывает, не может быть признано законным и обоснованным; оно не соответствует фактическим обстоятельствам, законодательству, регулирующему рассматриваемые правоотношения, и требованиям статьи 227 КАС РФ, из буквального содержания которой следует, что наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемых решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца, является основанием для удовлетворения (частичного) административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ.

Исходя из изложенного, судебная коллегия на основании пунктов 3 и 4 части 2 статьи 310 КАС РФ полагает, что решение суда подлежит отмене с вынесением по административному делу нового решения о частичном удовлетворении заявленных требований; признании незаконным бездействия Департамента образования и науки города Москвы, выразившегося в непредоставлении дочери административного истца места в дошкольном образовательном учреждении, с возложением на административного ответчика обязанности рассмотреть в установленном законом порядке указанный вопрос; обязывать Департамент предоставить место в конкретной школе не находит, учитывая установленные обстоятельства отсутствия в ней свободных мест, а также, принимая во внимание, что разрешение такого рода вопросов отнесено к исключительной компетенции административного ответчика, вмешиваться в которую судебные инстанции не вправе.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Перовского районного суда г. Москвы от 15 марта 2021 года отменить, принять по административному делу новое решение, которым административный иск Исаева.., действующего в интересах несовершеннолетней дочери фио, к Департаменту образования и науки города Москвы о признании бездействия незаконным, обязании устранить допущенные нарушения удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие Департамента образования и науки города Москвы, выразившееся в непредоставлении места в дошкольном образовательном учреждении несовершеннолетнему ребенку Исаева... - фио, паспортные данные.

Обязать Департамент образования и науки города Москвы рассмотреть в установленном порядке вопрос о предоставлении места в дошкольном образовательном учреждении в доступной близости от места проживания дочери административного истца Исаева... - фио, паспортные данные.

Кассационная жалоба может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: