Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. по делу N 8а-17632/2021[88а-18000/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области на решение Вытегорского районного суда Вологодской области от 8 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года по административному делу N 2а-2/2021 по административному исковому заявлению Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному образованию сельское поселение Кемское Вытегорского района Вологодской области, Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного ответчика Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Садинова Т.М, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя административного истца прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кичаевой О.А, судебная коллегия

установила:

31 августа 2020 года Череповецкий межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к муниципальному образованию сельское поселение Кемское Вытегорского района Вологодской области, Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области о признании незаконным бездействия по реализации возложенных полномочий по прекращению деятельности на месте погребения в отношении кладбища в д.Игнатово и по предотвращению негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе указанного кладбища.

В обоснование иска прокурор указал, что в районе местоположения кладбища в течение длительного времени происходит негативное воздействие вод реки Кема и разрушение берега водного объекта, в связи с чем имеется угроза негативного влияния кладбища на окружающую среду и среду обитания человека. Дальнейшая эксплуатация кладбища, равно как и бездействие по принятию мер к ликвидации угрозы неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека путем переноса части кладбища, либо проведению работ по берегоукреплению и инженерной защите кладбища от негативного воздействия вод реки Кема, приведет к последующей переработке берега и обрушению мест захоронения непосредственно в водный объект. При этом Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области не принимаются меры к реализации полномочий по предотвращению негативного воздействия вод водного объекта - реки Кема - на берег с расположенным кладбищем в д.Игнатово, что создает угрозу обрушения части кладбища в указанный водный объект.

Прокурор просил признать незаконным бездействие муниципального образования сельское поселение Кемское Вытегорского муниципального района, в лице администрации сельского поселения Кемское, по реализации возложенных, в том числе частью 4 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 года N8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", полномочий по прекращению деятельности на месте погребения, по принятию мер, направленных на устранение допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду и здоровье человека, в отношении кладбища в д.Игнатово, в границах участка берегоразрушения, начинающегося на расстоянии 13 метров и заканчивающегося на расстоянии не менее 163 метров от южной границы указанного земельного участка в сторону д.Игнатово, вдоль береговой линии водного объекта реки Кема, с одной стороны, и автомобильной дороги, ведущей в д.Игнатово, с другой стороны, а также в границах участка кладбища, соответствующих протяженности границам участка берегоразрушения, и имеющего ширину 20 метров от уреза воды реки Кема в сторону автодороги, ведущей в д.Игнатово и возложить на сельское поселение обязанность в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу прекратить деятельность на указанном месте погребения, в течение 24 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу провести перезахоронение не менее 40 мест погребения, находящихся непосредственно в границах участка берегоразрушения.

Также прокурор просил признать незаконным бездействие Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области (далее - Департамент) по принятию мер, направленных на предотвращение негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе кладбища, расположенного в д.Игнатово Вытегорского муниципального района, в границах участка берегоразрушения, начинающегося на расстоянии 13 метров и заканчивающегося на расстоянии не менее 163 метров от южной границы указанного земельного участка в сторону д.Игнатово, вдоль береговой линии водного объекта реки Кема, с одной стороны, и автомобильной дороги, ведущей в д.Игнатово с другой стороны, и возложить на Департамент обязанность в течение 24 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу принять меры в порядке частей 1 и 2 статьи 67.1 Водного кодекса РФ, направленные на предотвращение негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе кладбища, расположенного в д.Игнатово, в границах указанного участка берегоразрушения, путем проведения комплекса мероприятий, включающих в себя работы по спрямлению русла водного объекта - реки Кема, уполаживанию и укреплению берега реки в районе указанного участка берегоразрушения.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Вытегорского муниципального района, Правительство Вологодской области, Федеральное агентство водных ресурсов, Управление ЖКХ, транспорта и строительства администрации Вытегорского муниципального района.

Решением Вытегорского районного суда Вологодской области от 8 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года, административные исковые требования Череповецкого межрайонного прокурора удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе, поданной через Вытегорский районный суд Вологодской области 11 августа 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 25 августа 2021 года, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене судебных актов в части удовлетворения административного иска к Департаменту и принятии нового решения об отказе в его удовлетворении. Выражает несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу. Указывает на отсутствие документально подтвержденных данных, свидетельствующих о том, что независимо от переноса кладбища требуется проведение работ по предотвращению негативного воздействия вод на берег, а также доказательств наличия технической возможности капитального берегоукрепления. Считает, что вывод о необходимости проведения работ по берегоукреплению мог быть сделан только по результатам мониторинга изменения дна и берега водного объекта. Также полагает, что административным истцом не представлено доказательств негативного воздействия реки Кема на автодорогу, ведущую в д.Игнатово.

В возражениях на кассационную жалобу Череповецкая межрайонная природоохранная прокуратура указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Вологодской области от 13 ноября 2014 года N 3474-03 "О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений", Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федерального закона от 10 января 2002 года N 7- ФЗ "Об охране окружающей среды", Водного кодекса Российской Федерации, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что непринятие администрацией сельского поселения Кемское мер по прекращению деятельности на месте погребения на опасном участке и решению вопроса о частичном переносе мест захоронения привело к обрушению части захоронений в реку, что неблагоприятно сказывается на окружающую среду и приводит к осквернению памяти умерших, и учитывая, что содержание мест захоронения на территории сельского поселения относится к вопросам местного значения сельского поселения Кемское, пришел к выводу о незаконном бездействии муниципального образования сельское поселение Кемское, в связи с чем обязал его устранить выявленные нарушения.

Кроме того, установив, что еще 13 декабря 2017 года в Департамент природных ресурсов области поступило коллективное обращение жителей сельского поселения Кемское по вопросу берегоукрепительных работ на реке Кема в связи с обрушением мест захоронения в реку, однако лишь в 2020 году в рамках "Программы ведения государственного мониторинга водных объектов Вологодской области на 2020 год" Департамент начал осуществляться мониторинг деформации дна и берегов р.Кема в районе кладбища д. Игнатово, заключив государственный контракт на мониторинг только 25 марта 2020 г, в то время как по решению комиссии по ГО и ЧС от 19 марта 2019 г. года N1 Департаменту еще до 1 июня 2019 г. необходимо было подготовить техническое задание на выполнение работ по расчистке русла реки и ремонту берегоукрепления, при этом необходимый пакет документов, для получения субвенций из федерального бюджета на осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении реки Кема Департаментом в Росводресурсы своевременно направлен не был, а иных мер по берегоукреплению и предотвращению негативного воздействия вод реки Кема в районе кладбища на протяжении 2017-2020 годов не производилось, суд первой инстанции пришел к выводу, что Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области проявил бездействие по принятию мер, направленных на предотвращение негативного воздействия вод реки Кема в районе кладбища, возложив на него обязанность по проведению соответствующих работ.

При этом суд исходил из того, что принятие мер лишь только по перезахоронению части мест погребения без берегоукрепления не позволит достичь требуемых результатов, т.к. приведет к дальнейшему постепенному разрушению берега с возникновением угрозы новых обрушений мест погребения в реку, что приведет, в конечном итоге, к угрозе разрушения проходящей рядом дороги, при том, что спрямление (углубление) русла реки, укрепление и уполаживание берега без частичного переноса старых захоронений также может повлечь негативные последствия в виде обрушения захоронений в реку, как при проведении работ при уполаживании и укреплении берега, так и при дальнейшем его разрушении, в связи с чем требуется принятие совместных комплексных мер (Департамента и поселения) по устранению допущенных нарушений.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась.

Поскольку выводы судов в части удовлетворения требований прокурора к муниципальному образованию сельское поселение Кемское Вытегорского района Вологодской области не оспариваются подателем кассационной жалобы, проверке в кассационном порядке они не подлежат.

В остальной части нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, а такие обстоятельства по делу установлены.

Как следует из материалов дела на территории сельского поселения Кемское Вытегорского муниципального района в д. Игнатово находится действующее кладбище, организованное до начала Великой Отечественной Войны. Кладбище расположено на земельном участке с кадастровым номером 35:01:0104008:26, отнесенным к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - для размещения кладбищ. Площадь земельного участка, занятого кладбищем, составляет 11395 кв.м. Протяженность участка кладбища в населенному пункте Игнатово вдоль водного объекта составляет 260 м.

Согласно акту администрации Вытегорского муниципального района по обследования береговой полосы р.Кема в районе кладбища населенного пункта Игнатово от 15 мая 2020 г. и информации от 1 февраля 2020 г. в береговой полосе р.Кема на территории общественного кладбища д.Игнатово комиссией зафиксирован размыв берега протяженностью 150м. В зоне разрушения берега находится 800 захоронений. По информации администрации Вытегорского района от 1 февраля 2021 г. и из имеющихся в деле фотоматериалов усматривается, что в настоящий момент переработка берега водного объекта - реки Кема привела к обрушению в реку части надгробий и захоронений.

В соответствии со статьей 8 Водного кодекса Российской Федерации река Кема находится в федеральной собственности.

Согласно части 3 статьи 1, статьи 26 Водного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ.

Пунктом 3.1.1.2 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 5 апреля 2010 года N 362, соответствующие полномочия возложены на Департамент, который является юридическим лицом и может выступать истцом и ответчиком в суде.

Судами установлено, что 13 декабря 2017 года в Департамент природных ресурсов области (вх.N05.08-0308/17) поступило коллективное обращение жителей сельского поселения Кемское (не менее 35 подписей) по вопросу берегоукрепительных работ на реке Кема, в связи с обрушением мест захоронения в реку. На обращение дан ответ о том, что администрации Вытегорского района предложено рассмотреть возможность разработки документации за счет средств местного бюджета, а также направить в Департамент комплект обосновывающих документов.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, Департаментом лишь с 2020 года в рамках "Программы ведения государственного мониторинга водных объектов Вологодской области на 2020 год" осуществляется мониторинг деформации дна и берегов р. Кема в районе кладбища п.п. Игнатово. Государственный контракт на мониторинг заключен 25 марта 2020, хотя но решению комиссии по ГО и ЧС от 19 марта 2019 года N 1 Департаменту еще до 1 июня 2019 года необходимо было подготовить техническое задание на выполнение работ по расчистке русла реки и ремонту берегоукрепления.

Кроме того, как следует из материалов дела, надлежащие заявки в Федеральное агентство водных ресурсов РФ Департаментом своевременно не направлялись, а на направленные заявки были получены отрицательные заключения ввиду экономической нецелесообразности проекта и неполноты пакета документов.

Так, из ответа заместителя руководителя Федерального агентства водных ресурсов РФ от 24 сентября 2019 года следует, что в нарушение порядка об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 года N 219, мониторинг за состоянием дна и берегов реки Кема Вологодской областью не ведется.

Из ответа Двинско-Печорского бассейнового водного управления от 28 сентября 2020, следует, что проект решения не соответствует принципам целевого и эффективного расходования бюджетных средств. Стоимость работ составляет 9927, 4 тыс. руб, предотвращаемый ущерб 4894, 17 тыс.руб. предлагается включить в перечень мероприятий финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование администрации Вытегорского района от 9 октября 2018 года действовало на срок 1 год, до 9 октября 2019 года, и предполагало дноуглубление старого русла с целью уменьшения подмывания левого берега реки, за счет собственных средств стоимостью 90 тыс.руб в 2018 г. и 90 тыс.руб - в 2019 г. Укрепление самого берега силами администрации района не предусматривалось. Размыв берега зафиксирован протяженностью 60 м, в зоне разрушения находится около 800 захоронений.

Согласно решению оперативного совещания при заместителе Губернатора Вологодской области от 10 июля 2019 года Департаменту до 16 июля 2019 года необходимо было подготовить и направить в Федеральное агентство водных ресурсов РФ обоснование необходимости проведения дноуглубительных работ на реке Кема за счет средств федерального бюджета.

Между тем, Департамент своевременно не направил в Росводресурсы необходимый пакет документов, для получения субвенций из федерального бюджета на осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении реки Кема, иных мер по берегоукреплению и предотвращению негативного воздействия вод реки Кема в районе кладбища на протяжении 2017-2020 годов не производил, что и повлекло за собой подачу жалоб гражданами в различные инстанции.

Проанализировав изложенные обстоятельства, суды пришли к обоснованному выводу о бездействии Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области по принятию мер, направленных на предотвращение негативного воздействия вод водного объекта реки Кема в районе кладбища и возложении на Департамент обязанности по принятию таких мер.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Вытегорского районного суда Вологодской области от 8 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области - без удовлетворения.

Решение Вытегорского районного суда Вологодской области от 8 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 10 ноября 2021 года.