Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. по делу N 8а-18664/2021[88а-18106/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административных истцов по коллективному иску на решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2021 года по административному делу N 3а-107/2020 по коллективному административному исковому заявлению Рябинина Р. Ю. (далее - Рябинин Р.Ю.), Кузнецова С. В. (далее - Кузнецов С.В.), Килингаузен М. А. (далее - Килингаузен М.А.), Мартынца Д. С. (далее - Мартынец Д.С.), Рябининой Л. А. (далее - Рябинина Л.А.), Красносельцевой М. Ю. (далее - Красносельцева М.Ю.), Диевской Л. А. (далее - Диевская Л.А.), Рябинина Ю. Н. (далее - Рябинин Ю.Н.), Кузьминой О. Н. (далее - Кузьмина О.Н.), Кирличенко И. В. (далее - Кирличенко И.В.), Никифоровой Г. М. (далее - Никифорова Г.М.), Кирличенко А. С. (далее - Кирличенко А.С.), Хохловой Е. К. (далее - Хохлова Е.К.), Кузнецовой Л. Н. (далее - Кузнецова Л.Н.), Приписновой И. В. (далее - Приписнова И.В.), Говако Л. Г. (далее - Говако Л.Г.), Фадеевой Т. В. (далее - Фадеева Т.В.), Давыдовой Л. Ю. (далее - Давыдова Л.Ю.), Хованского В. К. (далее - Хованский В.К.), Почтарева Г. Т. (далее - Почтарев Г.Т.), Булгаковой Е. В. (далее - Булгакова Е.В.), Маковой Е. К. (далее - Макова Е.К.), Рышковой В. В. (далее - Рышкова В.В.), Корниловой О. В. (далее - Корнилова О.В.), Корнилова А. К. (далее - Корнилов А.К.) (далее - административные истцы) к Правительству Санкт-Петербурга о признании не действующим в части постановления от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административных истцов адвоката Михайловой К.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя Правительства Санкт-Петербурга Курганова С.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление N 514) утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Данный документ опубликован 29 июня 2016 г. на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

В состав Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (далее - Правила землепользования и застройки) в том числе входят карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, включающие: границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений) согласно (приложение N 2); границы действия предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части максимальной высоты зданий, строений и сооружений, за исключением максимальной высоты зданий, строений и сооружений в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (приложение N 3); границы зон с особыми условиями использования территорий и иных зон, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением границ объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (приложение N 4); утверждённые границы объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и границы территорий объектов культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и расположенных в границах указанных зон (приложение N 5); территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (приложение N 6).

В соответствии с листом 41 названного приложения N 2 земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 8 000 кв. м, расположенный по адресу: "адрес"), категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для размещения объектов культуры, отнесён к территориальной зоне жилой зоны среднеэтажных многоквартирных жилых домов, расположенных вне исторически сложившихся районов центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры (ТЗЖ1).

15 января 2020 года проживающие в непосредственной близости к земельному участку с кадастровым номером N административные истцы обратились в суд с коллективным административным исковым заявлением к Правительству Санкт-Петербурга, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просили признать Постановление N 514 не действующим в части, в которой данный земельный участок согласно приложению N 2 на листе 41 карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга отнесён к территориальной зоне ТЗЖ1, а также в части, в которой этот же земельный участок согласно приложению N 4 на листе 41 карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга находится вне защитной зоны объектов культурного наследия, зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что установленный Постановлением N 524 градостроительный регламент для территориальной зоны ТЗЖ1 в границах земельного участка с кадастровым номером N позволяет реализовать постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2014 г. N 41 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной ул. Воскова, ул. Мосина, наб. Строителей, полосой отвода железной дороги, в Курортном районе", которым предусмотрено размещение на данном земельном участке объекта капитального строительства - объекта культуры и искусства, связанного с проживанием населения, площадью до 4 800 кв. м, что, в свою очередь, повлечёт уничтожение расположенного на земельном участке сквера, и нарушение разумного баланса интересов социально-экономического развития Курортного района Санкт-Петербурга и интересов защиты зелёных насаждений и озера Сестрорецкий Разлив как части окружающей среды и связанных с этим прав жителей микрорайона на благоприятные условия жизнедеятельности, благоприятную окружающую среду.

Административные истцы полагали, что оспариваемое правовое регулирование вступило в противоречие с Федеральным законом от 10 января 2002 г..N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Законом Санкт- Петербурга от 28 июня 2010 г..N 396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт- Петербурге" и препятствует выполнению Российской Федерацией международных обязательств по сохранению озера Сестрорецкий Разлив, являющегося частью объекта всемирного наследия ЮНЕСКО "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников"; с частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г..N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 г..N 865 "О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", вопреки требованиям которых сообщение о проведении публичных слушаний не было опубликовано в официальных изданиях, продолжительность публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки составила менее двух месяцев, отсутствовал протокол публичных слушаний по Курортному району Санкт-Петербурга; с частью 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в нарушение которой в приложении 4 к Постановлению N 514 не нашло отражение, что земельный участок с кадастровым номером N находится в пределах указанной в Законе Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г..N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" особо охраняемой природной территории "Лечебно-оздоровительная местность Курортного района Санкт-Петербурга" и в границах зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения озера Сестрорецкий Разлив; с пунктом 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г..N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах,

лечебно-оздоровительных местностях и курортах", которым установлен запрет на размещение на территории второй зоны объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, поскольку для названного земельного участка установлен градостроительный регламент зоны ТЗЖ1, при этом не учтены ограничения по ведению хозяйственной деятельности в водоохранной зоне озера Сестрорецкий Разлив и необходимость сохранения зелёных насаждений, выполняющих специальные функции; с Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г..N 820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", которым установлен высотный регламент в отношении зоны охраняемого природного ландшафта, в которую, по мнению административных истцов, входит указанный земельный участок, что может повлечь нарушение исторической ландшафтно-композиционной структуры, являющейся частью объекта всемирного наследия.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство культуры Российской Федерации, Комитет по строительству Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Фонд капитального строительства и реконструкции".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 5 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2021 года, в удовлетворении требований административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной Санкт-Петербургский городской суд

3 сентября 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 9 сентября 2021 года, административные истцы со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просят об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных им требований, на которых настаивают по мотивам, изложенным в административном исковом заявлении.

В возражениях на кассационную жалобу Правительство Санкт-Петербурга указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", Федерального закона от 23 февраля 1995 г..N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Федерального закона от 30 марта 1999 г..N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред.

Федерального закона от 3 августа 2018 г..N 342-ФЗ), Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г..N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г..N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования", Федерального закона от 10 января 2002 г..N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г..N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", Федерального закона от 25 июня 2002 г..N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку их принятия и введения в действие, при этом оспариваемые положения нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу не противоречат, пришел к выводу об отсутствии основания для удовлетворения заявленных требований.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

Поскольку при рассмотрении настоящего дела суды установили, что обстоятельства, связанные с принятием оспариваемого нормативно-правового акта, а также документов, которыми в него вносились изменения, включая процедуру проведения публичных слушаний, ранее уже были предметом судебной проверки по административным делам N 3а-54/2017 и N 3а-148/2017, рассмотренным Санкт-Петербургским городским судом и проверенным Верховным Судом Российской Федерации в рамках административных дел N 78-АПГ17-11 от 13 сентября 2017 г. и N 78- АПГ17-27 от 21 марта 2018 г. соответственно, оснований полагать ошибочными выводы судов о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, а также документы, которыми в него внесены изменения, приняты уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку их принятия и введения в действие, не имеется.

Как верно указано судами, поскольку данные обстоятельства установлены вступившим в законную силу решением суда, в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации они не подлежат доказыванию вновь и оспариванию при рассмотрении настоящего административного дела.

Обоснованными являются и выводы судов об отсутствии противоречия оспариваемых положений нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Содержание приведённых норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судами, в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга, утверждённым Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99, земельный участок с кадастровым номером N находится в границах функциональной зоны среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки, с включением объектов общественноделовой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием жилой зоны (ЗЖД).

Таким образом, вывод судов о том, что отнесение данного земельного участка к территориальной зоне ТЗЖ1 соответствует функциональному назначению территории, определённому Генеральным планом Санкт-Петербурга, правомерен.

Согласно части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования либо на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки, в обязательном порядке отображаются в том числе границы зон с особыми условиями использования территорий, которыми в силу пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из положений статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что может быть установлен такой вид зоны с особыми условиями использования территорий как округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов.

В статье 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" предусмотрено, что признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от её значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований; курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны; под округом санитарной (горно-санитарной) охраны понимается особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 16 указанного федерального закона).

В приложении 15 "Границы зон с особыми условиями использования территории, выделяемые по экологическим требованиям, и границы земель особо охраняемых природных территорий" к Закону Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" отображены 1, 2 и 3 зоны проектируемых округов горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности Курортного района (земельный участок с кадастровым номером N находится в пределах территории второй зоны проектируемого округа горно-санитарной охраны).

Пунктом 3.6 "Мероприятия по улучшению экологической обстановки и охране окружающей среды Санкт-Петербурга. Стратегическое установки" раздела 3 "Перечень основных мероприятий по территориальному планированию Санкт-Петербурга" Приложения 1 к названному городскому закону предусмотрено придание статуса лечебно-оздоровительной местности территории на северном побережье Финского залива от реки Приветной до Водосливного канала в городе Сестрорецк; корректировка для данной территории границ и режима округа горно-санитарной охраны с определёнными условиями проживания, хозяйствования и землепользования.

Как установлено судами, в настоящее время отсутствует нормативный-правовой акт Правительства Российской Федерации или Правительства Санкт-Петербурга о придании территории на северном побережье Финского залива от реки Приветной до Водосливного канала в городе Сестрорецке статуса лечебно-оздоровительной местности, то есть особые условия использования этой территории как округов горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местности не установлены.

Проанализировав положения части 5 статьи 30, частей 3 и 5 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суды пришли к обоснованному выводу, что при отсутствии установленных и утверждённых уполномоченным органом границ и режимов зон округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности соответствующей территории Курортного района, не имелось оснований для отображения планируемых границ такой территории в Приложении N 4 оспариваемого нормативного правового акта, отражающем границы установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации зон, а также установления градостроительного регламента в отношении этой территории как для лечебно-оздоровительной местности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" в том числе установлены особенности режимов хозяйствования в пределах таких территорий.

В пункте 13 названного Положения определены условия хозяйствования для второй зоны округа горно-санитарной охраны, в частности установлен запрет на строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ, размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, строительство транзитных автомобильных дорог, размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твёрдых отходов, отработанных масел и сточных вод, строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжение и канализации, размещение кладбищ и скотомогильников и другие запреты, которым, как верно отмечено судами, градостроительный регламент, установленный Постановлением N 524 для рассматриваемой территории, не противоречит.

Из материалов дела также следует, что земельный участок с кадастровым номером N находится в водоохранной зоне озера Сестрорецкий Разлив, которая отражена в приложении N 4 к Постановлению N 524.

Согласно пункту 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий, которые в силу части 5 статьи 30 этого же кодекса также отражаются на соответствующих картах правил землепользования и застройки, относятся зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, которые согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации устанавливаются в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Зона санитарной охраны как зона с особыми условиями использования территорий считается установленной со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пунктом 16 статьи 105, пункт 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Такое Положение Правительством Российской Федерации в настоящее время не принято.

На дату принятия Постановления N 524 приведённой нормой Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" предусматривалось, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Поскольку суды установили, что Сестрорецкое водохранилище (Сестрорецкий Разлив) в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в настоящее время не используется, является резервным источником водоснабжения г. Сестрорецка, сведения о зонах санитарной охраны озера Сестрорецкий Разлив (Сестрорецкого водохранилища) в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют, проект таких зон для ГУП "Водоканал Санкт- Петербурга" не утверждался, оснований полагать ошибочным их вывод о том, что зоны санитарной охраны озера Сестрорецкий Разлив как источника питьевого водоснабжения не могли быть отражены в Приложении N 4 к Постановлению N 524, не имеется.

Согласно статье 1 и пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге" к зелёному фонду Санкт-Петербурга в том числе относятся территории зелёных насаждений, выполняющих специальные функции - территории, занятые зелёными насаждениями или предназначенные для озеленения, находящиеся в зонах охраны источников питьевого водоснабжения, санитарно-защитных, шумозащитных, водоохранных, защитно-мелиоративных, противопожарных зонах, на территориях кладбищ, в границах полосы отвода автомобильных дорог, землеотвода железных дорог, инженерных сооружений, а также в иных зонах, требующих установления защитного озеленения, в том числе уличное озеленение в границах полосы отвода автомобильных дорог или в территориальной зоне улично-дорожной сети Санкт-Петербурга.

В силу пункта 2 статьи 2 названного закона на территориях, входящих в состав зелёного фонда Санкт-Петербурга, хозяйственная и иная деятельность ограничивается или запрещается в соответствии с законодательством об охране окружающей среды.

Территория в границах упомянутого земельного участка не включена в перечни зелёных насаждений в соответствии с указанным законом или Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".

В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территории осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду с учетом ближайших и отдалённых экологических последствий эксплуатации планируемых к строительству объектов капитального строительства и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия (статья 35); на территориях, находящихся в составе зелёного фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (пункт 2 статьи 61).

Из Постановления N 524 усматривается, что с целью сохранения и развития зелёных насаждений на территории водоохранных зон при градостроительном зонировании в водоохранной зоне озера Сестрорецкий Разлив выделена отдельная территориальная зона зелёных насаждений, выполняющих специальные функции на территории водоохранных зон, с включением объектов инженерной инфраструктуры (ТР5-1) (пункт 2.3.2 приложения N 7 к Постановлению N 524), в связи с чем, суды пришли к правильному выводу о том, что созданием указанной зоны обеспечивается защитное озеленение в водоохранной зоне озера Сестрорецкий Разлив, нахождение в водоохраной зоне озера иных зеленых насаждений само по себе не означает, что они выполняют в этой зоне соответствующие специальные функции.

То обстоятельство, что рассматриваемый земельный участок в территориальную зону ТР5-1 не включён, не свидетельствует о нарушении при территориальном зонировании положений действующего законодательства, поскольку оно не содержит требований по установлению на всей территории водоохраной зоны водного объекта функциональной и территориальной зоны зелёных насаждений, выполняющих специальные функции.

Кроме того, установленный Постановлением N 524 градостроительный регламент для территориальной зоны ТЗЖ1 в отношении спорного земельного участка не предполагает осуществления действий, не допускающихся в границах водоохраной зоны озера Сестрорецкий разлив.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что согласно части 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство и реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

То обстоятельство, что в соответствии с пунктом 2.5.7.9, пунктами 1.9.1-1.9.10 раздела 1 приложения N 7 к Постановлению N 524 для территориальной зоны ТЗЖ1 не установлена минимальная площадь озеленения земельных участков при определённых видах их разрешённого использования, в том числе предназначенных для размещения объектов культурно-досуговой деятельности, не свидетельствует о том, что в случае размещения на земельном участке с кадастровым номером N здания дома культуры правовые основания для сохранения объектов зелёных насаждений отсутствуют, поскольку пунктом 2 статьи Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге" требование проведения компенсационного озеленения во всех случаях повреждения или уничтожения зелёных насаждений, расположенных на территориях зеленых насаждений всех видов.

Такое компенсационное озеленение при невозможности сохранения зелёных насаждений предусмотрено и согласно положительному заключению государственной экспертизы от 9 октября 2015 г. N 78-1 -5-0330- 15 проектной документации и результатов инженерных изысканий на строительство здания для размещения Дома культуры на земельном участке, в отношении которого возник спор.

По изложенным основаниям суды правомерно не согласились с доводами административных истцов о том, что при отнесении земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне ТЗЖ1 не были учтены ограничения, установленные федеральным законодательством в отношении ведения хозяйственной деятельности в водоохранной зоне.

Оценив доводы административных истцов относительно того, что включение рассматриваемого земельного участка в территориальную зону ТЗЖ1 может повлечь нарушение защищаемой исторической ландшафтно-композиционной структуры, суды, основываясь на положениях статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", приняв во внимание положения Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", которым установлены объединённые зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт- Петербурга, состоящие из: объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных в исторически сложившихся центральных районах, объединённых зон охраны, расположенных за пределами исторически сложившихся центральных районов, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и установив, что земельный участок с кадастровым номером N не находится в границах зон охраны объектов культурного наследия, установленных указанным региональным законом, пришли к обоснованному выводу о том, что на данный земельный участок не распространяются предусмотренные этим законом города ограничения режимов зон охраны объектов культурного наследия.

Отклоняя доводы административных истцов о том, что допускаемое градостроительным регламентом зоны ТЗЖ1 для земельного участка с кадастровым номером N строительство объекта высотой до 33 метров нарушит восприятие охраняемых панорам и видов на Водосливной канал с площадок обзора в секторе 140 градусов, суды справедливо указали, что названный земельный участок находится за пределами зоны охраняемого природного ландшафта, установленной вдоль Водосливного канала с целью сохранения природной среды объекта культурного наследия, в связи с чем возведением строения на этом земельном участке не нарушается обзор панорамы и вида на Водосливной канал, и за пределами границ зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, которые устанавливаются на территории участков, композиционно связанных с объектами культурного наследия, и в отношении которых том числе.

Установленные в отношении рассматриваемой территории Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности вдоль части озера Сестрорецкий Разлив и зоны охраняемого природного ландшафта вдоль Водосливного канала совпадают по конфигурации с компонентом N 540- 025е "Северный берег: Сестрорецкий разлив" объекта всемирного наследия "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников", включённого в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО на 14 сессии комитета Всемирного наследия.

Порядок сохранения объектов культурного наследия, представляющих собой выдающуюся универсальную ценность, отнесённые к объектам всемирного культурного и природного наследия установлен Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. года.

В отношении элемента N 540-025е "Сестрорецкий разлив" компонента N 540-25 "Северный берег" объекта всемирного наследия предусмотренные указанной Конвенцией буферные зоны объекта не установлены.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, включённых в Список всемирного наследия, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Такие зоны охраны для компонента N 540-025е "Северный берег: Сестрорецкий разлив" объекта всемирного наследия "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников" Министерством культуры Российской Федерации не установлены.

Вопреки доводам кассационной жалобы, Постановление N 524 само по себе не является основанием для реализации строительных проектов на территории, прилегающей к объекту всемирного наследия, поскольку оценка воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного культурного наследия осуществляется в отношении конкретного проекта строительства согласно пункту 172 Руководства по выполнению Конвенции в границах территорий и буферных зон объектов всемирного культурного наследия (компонентов и элементов), что прямо следует из ответа Министерства культуры Российской Федерации, которым был согласован оспариваемый нормативный правовой акт.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды правомерно исходили из того, что градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности; при принятии оспариваемого акта административным ответчиком не был нарушен указанный принцип, оспариваемый акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу административных истцов - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 ноября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 10 ноября 2021 года.