Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 8а-20471/2021[88а-19531/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Терентьевой Н.А, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Хлевного В.И. на решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года (N 3а-47/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года (N 66а-866/2021) по административному исковому заявлению Хлевного В.И. о признании не действующим в части решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 утвержден Генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, принятый Вологодской городской Думой 25 декабря 2014 года, (вместе с "Положением о территориальном планировании"), опубликовано в издании "Вологодские новости", N 52, 31 декабря 2014 года (решение, генеральный план, приложение N 1), в издании "Вологодские новости", N 1, 14 января 2015 года (приложения 2-11).

Решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 внесены изменения в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды", принятым Вологодской городской Думой 22 октября 2020 года, (вместе с "Положением о территориальном планировании"), опубликовано в издании "Вологодские новости", N 44, 28 октября 2020 года.

Хлевный В.И. обратился в Вологодский областной суд с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологда" в части установления функциональной (рекреационной) зоны Р-1 (зеленые насаждения общего пользования) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в городе Вологда, с момента вступления решения суда в законную силу, признании недействующим решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части установления функциональной (рекреационной) зоны Р-1 (зеленые насаждения общего пользования) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в городе Вологда, с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает его права, свободы и законные интересы, поскольку принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N в соответствии с генеральным планом относится к функциональной зоне Р-1 - рекреационная зона (зеленые насаждения общего пользования), что исключает возможность использовать земельный участок по назначению под строительство жилого дома в связи с отсутствием пятна застройки. В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Вологды земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами.

Определением Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года прекращено производство по административному делу в части заявленных Хлевным В.И. требований о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части функциональной (рекреационной) зоны Р-1 зеленые насаждения общего пользования применительно к земельному участку с кадастровым номером N в городе Вологда.

Решением Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года, в удовлетворении административного иска Хлевного В.И. отказано.

В кассационной жалобе на решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 27 сентября 2021 года, Хлевный В.И. ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными и необоснованными, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Судами установлено, что Хлевный В.И. в соответствии с договором купли-продажи земельного участка от 12 апреля 2013 года является собственником земельного участка, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сельскохозяйственного использования, обшей площадью 1873 кв.м, расположенного по адресу: Вологодская обл, г. Вологда, кадастровый номер N.

Правилами землепользования и застройки города Вологды, утвержденными решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года N 72, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне Ж-1 (зона застройки малоэтажными жилыми домами).

По заявлению административного истца изменен вид разрешенного использования земельного участка на "малоэтажные жилые дома, для малоэтажной застройки".

В соответствии с определением суда от 4 февраля 2021 года по делу назначена судебная землеустроительная экспертиза.

Согласно заключению эксперта ООО "Кадастр-Сервис" определить координаты фактического местоположения границ земельного участка с кадастровым номером N не представляется возможным ввиду отсутствия природных объектов и объектов искусственного происхождения, закрепляющих границу земельного участка. Определить координаты водного объекта - реки Евковка и уреза воды затона реки Евковка вблизи земельного участка с кадастровым номером N на местности не представляется возможным, так как определение границы водного объекта (береговой линии) является результатом длительных наблюдений с использованием специализированного оборудования и с учетом определенных знаний в области гидрологии. В ЕГРН отсутствует информация о местоположении границы береговой линии реки Евковка, о местоположении береговой полосы и водоохранной зоны реки Евковка.

Экспертом подготовлены схемы сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером N и фрагмента карты функциональных зон генеральных планов города Вологды 2014 и 2020 годов; схема сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером N с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Вологды.

В результате обследования земельного участка с кадастровым номером N не обнаружено парков, садов, городских лесов, пляжей, туристических троп, мест массового отдыха и других объектов (в том числе недвижимых), характерных для рекреационной зоны.

В соответствии со схемой сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером N и фрагмента карты функциональных зон генеральных планов города Вологды в редакции 2014 и 2020 годов (приложения 7, 8 к заключению эксперта), земельный участок с кадастровым номером N в соответствии с генеральным планом 2014 года располагался в рекреационной зоне (зеленые насаждения общего пользования); в соответствии с генеральным планом 2020 года указанный земельный участок располагается в функциональной зоне рекреационного назначения - озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Согласно схеме сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером N и карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования город Вологда (приложение 9 к заключению эксперта), земельный участок с кадастровым номером N располагается в территориальной зоне - жилая зона - зона застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-1).

Из составленных экспертом схем следует, что по земельному участку с кадастровым номером N частично проходит водный объект - река Евковка.

Как следует из ответа Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству от 20 апреля 2017 года N, в соответствии с решением комиссии Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству по установлению категорий водных объектов рыбохозяйственного значения и особенностей добычи (вылова) водных биологических ресурсов, обитающих в них от 4 августа 2015 года N 16, река Евковка является рыбохозяйственным водным объектом второй категории.

При рассмотрении дела судами установлено, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне рекреационного назначения - озелененных территорий общего пользования обусловлено тем, что через земельный участок частично проходит река Евковка и большая часть земельного участка находится в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе реки Евковка.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статей 24, 27-28, 31 Устава муниципального образования "Город Вологда" суд первой инстанции пришел к выводу о принятии оспариваемого в части нормативного правового акта полномочным органом, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и официального опубликования. Указанные обстоятельства не оспаривались сторонами по делу.

Отказывая Хлевному В.И. в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером N обоснованно включен в функциональную зону зеленых насаждений общего пользования, поскольку отнесение земельного участка к указанной функциональной зоне соответствует требованиям водного законодательства и направлено на выполнение водоохранных функций.

Проверяя законность и обоснованность решения суда в апелляционном порядке, судебная коллегия с указанными выводами суда согласилась.

Данные выводы основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

В состав генерального плана, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 25 декабря 2014 года N 171, входят: Положение о территориальном планировании (приложение N 1); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Теплоснабжение и газоснабжение (приложение N 2); Карта границ города Вологды (приложение N 3); Карта территории объектов культурного наследия (приложение N 4); Карта природно-рекреационного комплекса (приложение N 5); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Социальная инфраструктура (приложение N 6); Карта функциональных зон (приложение N 7); Карта зон с особыми условиями использования территории (приложение N 8); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Автомобильные дороги и сооружения транспортной инфраструктуры (приложение N 9); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Электроснабжение и связь (приложение N 10): Карта планируемого размещения объектов местного значения. Водоотведение (приложение N 11).

Генеральным планом города Вологды установлены, в частности, функциональные жилые зоны (пункт 2.1.3 подраздела 2.1 раздела 2).

В соответствии с подпунктом 2.1.3.4 пункта 2.1.3 подраздела 2.1 раздела 2 - рекреационные зоны предназначены для размещения объектов отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом в соответствии с типами объектов, указанных в наименованиях зон.

Указанная функциональная зона включает в себя следующие зоны:

- зеленых насаждений общего пользования;

- пляжей.

В рекреационных зонах допускается размещение объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также общественно-деловых объектов, связанных с обеспечением деятельности объектов, для размещения которых предназначены рекреационные зоны.

Зоны рекреационного назначения включают:

- зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса);

- иные рекреационные зоны.

Рекреационные зоны предназначены для размещения объектов отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом в соответствии с типами объектов, указанных в наименованиях зон. В рекреационных зонах допускается размещение объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также общественно-деловых объектов, связанных с обеспечением деятельности объектов, для размещения которых предназначены рекреационные зоны.

Иные рекреационные зоны предусмотрены для размещения объектов историко-архитектурной среды.

Из материалов дела следует, что генеральный план основан на проекте, выполненном ФГУП "РосНЖТИ Урбанистики", ОАО "Гипрогор", которыми обоснованы и определены планы стратегического развития города Вологды на период до 2035 года по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учетом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Тем самым, генеральный план направлен не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Одним из принципиальных положений генерального плана города Вологда является сохранение и развитие зеленых территорий общего пользования и организация рекреационных зон.

Таким образом, суды пришли к выводу о том, что генеральный план в оспариваемой административным истцом части отвечает критерию обоснованности и обусловлен долгосрочной стратегией развития территории города Вологды с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

Как установлено пунктом 2 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации к поверхностным водным объектам относятся: водотоки (реки, ручьи, каналы).

В силу статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть, общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

В соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами на территории муниципального образования осуществляется муниципальный земельный контроль за использованием земель.

Частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации определено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Как установлено пунктом 1.5 Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования "Город Вологда", для личных и бытовых нужд, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 5 июля 2007 года N 480, полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации составляет: для рек: Евковка - пять метров.

В соответствии с частью 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Приведенные Хлевным В.И. доводы о том, что земельный участок не включен в перечень земель особо охраняемых территорий местного значения и на нем отсутствуют объекты характерные для рекреационной зоны, правильно отклонены судами, так как не свидетельствуют о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку основанием для отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования являлся факт нахождения на нем водного объекта. При этом градостроительное законодательство не содержит требований определять функциональные зоны в соответствии с их фактическим использованием.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Суды первой и апелляционной инстанций дали надлежащую оценку всем обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных постановлений, по настоящему административному делу не допущено.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года без изменения, кассационную жалобу Хлевного В.И. - без удовлетворения.

Решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 года, настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 1 декабря 2021 года.