Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 8а-23359/2021[88а-24074/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Габдуллина Р.Г, Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи поданные 23 сентября 2021 года кассационную жалобу Шараповой Б.А. и 16 ноября 2021 года кассационное представление прокурора Республики Татарстан Нафикова И.С. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 27 июля 2021 года по административному делу N 2а-7727/2019 по административному исковому заявлению Шараповой Бибизьям Абдулловны к муниципальному казенному учреждению "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", Исполнительному комитету муниципального образования города Казани о признании недействующим постановления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 декабря 2015 года N 4666 "Об утверждении проекта планировки территории "Аметьево" в части определения красных линий в отношении земельного участка с кадастровым номером N

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы и кассационного представления, посредством видеоконференц-связи объяснения представителя Шараповой Б.А. по доверенности Каюмова И.З. в поддержку кассационной жалобы, выступление старшего прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, поддержавшего кассационное представление, возражения представителя муниципального казенного учреждения "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", Исполнительного комитета муниципального образования города Казани по доверенности Хамидуллина Р.К. относительно удовлетворения кассационной жалобы и кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Шарапова Б.А. (далее также - административный истец) обратилась в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением к муниципальному казенному учреждению "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее также - комитет земельных и имущественных отношений), Исполнительному комитету муниципального образования города Казани (далее также - исполнительный комитет).

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является собственником здания автомойки с кадастровым номером N, общей площадью 172, 50 кв.м, инв. N, расположенного по адресу: "адрес".

Шарапова Б.А. обратилась в комитет земельных и имущественных отношений с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером N под использование автомойки, по вышеозначенному адресу (далее - земельный участок).

Письмом комитета земельных и имущественных отношений от 14 сентября 2017 года N 5530 Шараповой Б.А. отказано в предоставлении запрашиваемого участка в собственность со ссылкой на то, что указанный земельный участок расположен в пределах красных линий, в зоне дорог, проездов планируемой улицы; данные красные линии утверждены постановлением исполнительного комитета от 31 декабря 2015 года N 4666 "Об утверждении проекта планировки территории "Аметьево".

Административный истец, полагая, что данным нормативным правовым актом, незаконно принятым без учета фактического использования здания автомойки, ограничиваются ее права на использование объекта недвижимости, принадлежащего ей на праве собственности, а также право на оформление испрашиваемого земельного участка в собственность, просила суд: признать недействующим постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 декабря 2015 года N 4666 "Об утверждении проекта планировки территории района "Аметьево" в части определения красных линий, ограничивающих право Шараповой Б.А. на оформление земельного участка с кадастровым номером N в собственность.

Решением Вахитовского районного суда города Казани от 13 декабря 2019 года с учетом дополнительных решений суда от 18 мая 2020 года, от 24 августа 2020 года административное исковое заявление Шараповой Б.А. удовлетворено; признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 декабря 2015 года N 4666 "Об утверждении проекта планировки территории района "Аметьево" в части установления красных линий в отношении земельного участка с кадастровым номером 16:50:011017:0002; на исполнительный комитет возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав административного истца.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 27 июля 2021 года решение Вахитовского районного суда города Казани от 13 декабря 2019 года, дополнительное решение суда от 18 мая 2020 года, дополнительное решение суда от 24 августа 2020 года отменены, по делу принято новое решение, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Шараповой Б.А.

В кассационной жалобе, поданной 23 сентября 2021 года с учетом ее последующих дополнений и в поданном 16 ноября 2021 года кассационном представлении через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Шарапова Б.А. и прокурор Республики Татарстан Нафиков И.С. ставят вопрос об отмене апелляционного определения и направлении дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции указывая на то, что суд апелляционной инстанции допустил неправильное применение норм материального права, сделал выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе помимо доводов, ранее указанных в административном исковом заявлении, обращено внимание на то, что оспариваемое постановление вынесено без учета фактического использования земельного участка, не представлено доказательств принятия решения об изъятии земельного участка в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, публичные слушания относительно данного вопроса не проводились.

По мнению автора кассационного представления, судом апелляционной инстанции при принятии решения об отказе в удовлетворении требования административного истца не принято во внимание, что согласно части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, уполномоченный орган был обязан принять решение об изъятии спорного земельного участка для муниципальных нужд (его части). Поскольку доказательств принятия такого решения административным ответчиком не представлено, проект планировки территории, предполагающий размещение на земельном участке административного истца объектов местного значения, является недействующим. Административным ответчиком не представлены доказательства соблюдения процедуры, установленной в части 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд второй инстанция не проверил оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие Генеральному плану города Казани, соблюдение порядка его согласования с уполномоченными органами.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, выслушав явившихся участников процесса, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, проверив в соответствии со статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 вышеуказанного Кодекса основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 названного Кодекса.

Судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела были допущены несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, постановлением главы администрации города Казани от 8 мая 2001 года N 925 частному предпринимателю Мингазовой Е.А. отведен земельный участок площадью 0, 069 кв.м, расположенный по "адрес", во временное пользование на условиях аренды сроком на десять лет для строительства сооружений автомойки и автосервиса.

Мингазовой Е.А. зарегистрировано право собственности на здание автомойки. Впоследствии согласно договора купли-продажи от 20 февраля 2014 года право собственности на указанный объект недвижимости перешло Шараповой Б.А.

Постановлением исполнительного комитета от 31 декабря 2015 года N 4666 утвержден оспариваемый в части проект планировки территории "Аметьево".

Разрешая заявленные административные исковые требования и вынося решение об их удовлетворении, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что установление красных линий оспариваемым постановлением имело место без учета фактического землепользования в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации к составу и содержанию проекта планировки; установление красных линий по объекту недвижимости - зданию автомойки, принадлежащему заявителю на праве собственности, противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации; не представлено обоснования необходимости установления красной линии по земельному участку и зданию автомойки, находящемуся в собственности Шараповой Б.А. на момент принятия решения; сведения о резервировании или изъятии спорного земельного участка для последующего выкупа для государственных или муниципальных нужд и о наличии обременений в отношении спорного земельного участка в материалах дела отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции не согласился с утверждениями суда первой инстанции, указал, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

В рассматриваемом случае утвержденные красные линии отражают только планирование территории и не лишают заявителя полномочий собственника объекта капитального строительства, с учетом установленных в соответствии с законодательством ограничений в использовании земельного участка.

По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, как не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, находит их основанными на неправильном применении норм материального права, исходя из следующего.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 изложенной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Так, согласно положениям частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

На основании пунктов 8 и 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 20 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории отнесено к вопросам местного значения и оформляется путем принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Согласно пунктам 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что планировка территории является одним из этапов градостроительной деятельности, и она не может осуществляться без оформленной надлежащим образом градостроительной документации.

Как следует из содержания частей 1 и 9 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства и является основой для разработки проектов межевания территорий.

Пунктом 1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 1998 года N 18-30 (далее - Инструкция), предусмотрено, что инструкция обязательна для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Пунктами 3.1, 4.1, 4.4, 5.2. Инструкции определены основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации, проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов; при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 5.3.4, 5.4. Инструкции, устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, включая, в том числе: ширину проектируемых поперечных профилей улиц, проездов, технических зон, полосы между красными линиями и линиями застройки (м) и др.; разбивочный чертеж красных линий наряду с графической информацией должен содержать пояснительные надписи, в том числе: наименование улиц, рек, железнодорожных платформ, природных объектов и других элементов, определяющих местоположение территории в поселении.

Подпунктами 6, 7 пункта 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года N 150, определено, что на плане современного использования территории (опорном плане) показываются: существующая застройка с характеристикой зданий и сооружений по назначению, этажности и капитальности; границы землевладений и землепользований; планировочные ограничения, границы охраняемых территорий; источники загрязнения среды и санитарно-защитные зоны; уличная сеть с указанием типов покрытия проезжих частей; транспортные сооружения; сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры; границы территорий по формам собственности; границы отвода участков под все виды строительства и благоустройства; действующие и проектируемые красные линии, линии регулирования застройки; на плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны перечисленные в подпункте 6 элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения.

Вопреки выводам суда апелляционной инстанции, из системного толкования вышеприведенных нормативных положений следует, что установление красных линий должно быть осуществлено с учетом существующей застройки. Если же установленная красная линия обозначает планируемые к строительству дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, должно быть обоснование необходимости строительства указанных объектов на территории, занятой объектами недвижимости.

Принятие такого решения без учета фактического землепользования следует рассматривать как нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации к составу и содержанию проекта планировки территории.

Судебная коллегия отмечает, что оспариваемый нормативный правовой акт также подлежит проверке на соответствие частям 12.4, 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции закона, действовавшего на момент его принятия.

Согласно утверждениям административного истца, схема очередности развития общегородской улично-дорожной сети как часть графического материала Генерального плана муниципального образования города Казани не имеет красных линий, обозначающих границы территории планируемого перспективного строительства автомагистрали в районе "Аметьево", в том числе в границах земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 690 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Между тем указанные обстоятельства не получили надлежащей проверки со стороны суда апелляционной инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт не проверен на соответствие Генеральному плану муниципального образования города Казани.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

При таких обстоятельствах обжалуемое апелляционное определение как основанное на неправильном применении норм материального закона и вынесенное при несоответствии выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам административного дела, нельзя признать законным и обоснованным.

Таким образом, судом апелляционной инстанции по данному административному делу не установлены все юридически значимые обстоятельства для правильного разрешения административного спора, что повлекло принятие неправильного судебного акта. В связи с вышеизложенным определение суда апелляционной инстанции об отмене решения суда первой инстанции подлежит отмене.

Поскольку по делу требуется установление всех юридически значимых обстоятельств, истребование и оценка новых доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, постольку административное дело подлежит направлению на новое апелляционное рассмотрение.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 27 июля 2021 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Верховный Суд Республики Татарстан.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 22 ноября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: