Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 г. по делу N 66а-4205/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бугакова О.А, судей Ковалёвой Ю.В, Кудряшова В.К, при секретаре Двойченко М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1119/2021 по административному исковому заявлению Шакерова Шамиля Вялидовича об оспаривании отдельных положений Порядка заключения договоров социального найма жилого помещения на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП в редакции постановления Правительства Москвы от 4 августа 2020 года N 1187-ПП

по апелляционной жалобе Шакерова Шамиля Вялидовича на решение Московского городского суда от 9 июня 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения Боброва Е.А. - представителя Шакерова Ш.В, представителей Правительства Москвы и Департамента городского имущества города Москвы Ланде В.В, Горпиченко Я.Э, Мартыновой А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, судебная коллегия

установила:

подпунктом 1.1 пункта 1 постановления Правительства Москвы от 19 декабря 2012 года N 743-ПП (далее - Постановление N 743-ПП), опубликованным 21 декабря 2012 года на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru и 27 декабря 2012 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 71, утверждён "Порядок заключения договоров социального найма жилого помещения на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы" (Приложение 1), (далее также - Порядок), который определяет условия и процедуру заключения договоров социального найма жилого помещения на занимаемые гражданами жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы (далее - жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий).

Постановление N 743-ПП действует в редакции постановления Правительства Москвы от 4 августа 2020 года N 1187-ПП.

В пункте 4 Порядка указано, что в качестве заявителей выступают все граждане, указанные в финансовом лицевом счёте, не закрытом на дату подачи заявления, и которые зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении, использовавшемся в качестве общежития, либо все граждане, указанные в финансовом лицевом счёте, не закрытом на дату подачи заявления, и которые указаны в решениях (ордерах, договорах) уполномоченных органов исполнительной власти, организаций (предприятий) о предоставлении жилого помещения, использовавшегося в качестве общежития (далее - заявитель) (абзац первый).

В договор социального найма жилого помещения включаются все граждане, указанные в финансовом лицевом счёте, не закрытом на дату подачи заявления, и которые зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении, использовавшемся в качестве общежития, либо все граждане, указанные в финансовом лицевом счёте, не закрытом на дату подачи заявления, и которые указаны в решениях (ордерах, договорах) уполномоченных органов исполнительной власти, организаций (предприятий) о предоставлении жилого помещения, использовавшегося в качестве общежития, а также несовершеннолетние граждане, не достигшие возраста 14 лет, зарегистрированные по месту жительства в жилом помещении, использовавшемся в качестве общежития (абзац третий).

Договор социального найма заключается в отношении изолированного жилого помещения, состоящего из неизолированных комнат, занимаемых гражданами, указанными в разных финансовых лицевых счетах и имеющими регистрацию по месту жительства в такой комнате или указанными в решениях (ордерах, договорах) уполномоченных органов исполнительной власти, организаций (предприятий) о предоставлении такой комнаты, при наличии поданного заявления от всех граждан, занимающих неизолированные комнаты в изолированном жилом помещении.

В пункте 7 указаны документы, представляемые заявителем лично в Департамент городского имущества города Москвы, в том числе: выписка из домовой книги, копия финансового лицевого счёта, справка об отсутствии задолженности по оплате занимаемого жилого помещения и коммунальных услуг, выданные соответственно организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по управлению многоквартирными домами, или ресурсоснабжающими организациями и содержащие информацию об отсутствии задолженности за период, предшествующий месяцу подачи заявления (если начисление платежей и формирование платежных документов осуществляются без использования Автоматизированной системы управления "Информационное обеспечение деятельности ЕИРЦ" и платежные документы формируются соответственно организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по управлению многоквартирными домами, или ресурсоснабжающими организациями) (подпункт 7.6).

В пункте 21 указаны основания для отказа в предоставлении занимаемого жилого помещения по договору социального найма жилого помещения: отсутствие решения, принятого уполномоченным органом исполнительной власти или организацией (предприятием), о предоставлении занимаемого жилого помещения либо отсутствие регистрации в занимаемом жилом помещении по месту жительства (подпункт 21.2).

Наличие задолженности по оплате занимаемого жилого помещения и коммунальных услуг более чем за три месяца на дату подачи заявления (подпункт 21.11).

Отсутствие финансового лицевого счёта, в котором указаны заявители (подпункт 21.13).

Выявление факта регистрации заявителей по месту жительства в жилом помещении, использовавшемся в качестве общежития, или факта открытия финансового лицевого счёта, в котором указаны заявители, в нарушение установленного законодательством порядка (подпункт 21.14).

Шакеров Шамиль Вялидович (далее также - административный истец) обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 4, подпункта 7.6 пункта 7, подпунктов 21.2, 21.11, 21.13, 21.14 пункта 21 Порядка и просил признать их недействующими в части, позволяющей отказывать в заключении договора социального найма с нанимателями, вселенными в жилое помещение, использовавшееся в качестве общежития, на основании предусмотренного законодательством документа, являющегося основанием для вселения, при отсутствии у них регистрации в помещении, финансового лицевого счёта, справки об отсутствии задолженности по оплате занимаемого жилого помещения и коммунальных услуг.

Требования мотивированы тем, что административному истцу как сотруднику СУ-19 филиала ГПР-1 открытого акционерного общества "Мосинжстрой" предоставлена комната в общежитии, впоследствии в связи с рождением ребенка предоставлена дополнительная комната. Департаментом городского имущества города Москвы административному истцу отказано в заключении договора социального найма на занимаемые комнаты. По мнению административного истца, оспариваемые им положения Порядка вводят дополнительные условия для заключения договора социального найма, что противоречит статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и положениям Жилищного кодекса Российской Федерации, указывающим, что на отношения по пользованию жилыми помещениями в бывших общежитиях, ранее предоставленных гражданам на законных основаниях, распространяются нормы о договоре социального найма без дополнительных условий.

Решением Московского городского суда от 9 июня 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Шакеров Ш.В. просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ввиду его незаконности и необоснованности, поскольку судом первой инстанции неправильно определены юридически значимые обстоятельства, неверно применены и истолкованы нормы материального права и нарушены нормы процессуального права, в частности Правительство Москвы при издании оспариваемых положений Постановления N 743-ПП превысило свои полномочия; оспариваемые положения Порядка вводят дополнительные условия, при которых заключается договор социального найма, что противоречит федеральному жилищному законодательству.

На апелляционную жалобу Правительством Москвы и Департаментом городского имущества города Москвы представлены письменные возражения и дополнительные письменные пояснения, прокуратурой города Москвы представлены письменные возражения.

В судебном заседании представитель административного истца на доводах апелляционной жалобы настаивал и просил решение суда отменить, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Представители Правительства Москвы, Департамента городского имущества города Москвы просили решение суда оставить без изменения апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Шакеров Ш.В. о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещён своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях, пояснениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Административный истец оспаривает указанные выше положения Порядка, в части, в которой идёт речь о заключении договора социального найма при наличии у лиц регистрации в помещении, финансового лицевого счёта, справки об отсутствии задолженности по оплате занимаемого жилого помещения.

Разрешая заявленные требования суд первой инстанции пришёл к выводу, что положения Порядка в оспариваемой административным истцом части, не противоречат нормам федерального жилищного законодательства, имеющим большую юридическую силу, в том числе статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 189-ФЗ) и положениям Жилищного кодекса Российской Федерации, и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Позиция суда основана на верном применении норм материального права, регулирующих отношения в названной сфере, исходя из следующего.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 40 Конституции Российской Федерации, закрепляя право каждого на жилище и недопустимость произвольного лишения кого-либо жилища (часть 1), одновременно обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать условия для осуществления данного права (часть 2).

Согласно части 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании данного кодекса, принятых в соответствии с данным кодексом других федеральных законов.

К полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации в силу пункта 5 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации относится определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона N 189-ФЗ, к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в зданиях, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям, и использовались в качестве общежитий или служебных жилых помещений, и переданы в ведение органов местного самоуправления, вне зависимости от даты передачи этих жилых помещений и от даты их предоставления гражданам на законных основаниях применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.

Из анализа правовых норм главы 8 "Социальный наём жилого помещения" Жилищного кодекса Российской Федерации усматривается, что правоотношения по приобретению, пользованию жилым помещением на условиях социального найма характеризуются, в том числе: законностью предоставления жилого помещения и законностью в его вселение, постоянным проживанием гражданина в жилом помещении, исполнением гражданином определённых обязанностей, также по своевременной оплате за жилое помещение и коммунальные услуги.

Согласно статье 14 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", Правительство Москвы в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в жилищной сфере, в области социальной защиты населения, разрабатывает направления и методы деятельности органов исполнительной власти города Москвы в области обеспечения граждан жилыми помещениями.

В соответствии со статьёй 10 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных данным кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами, а также из действий участников жилищных отношений, которые хотя и не предусмотрены такими актами, но в силу общих начал и смысла жилищного законодательства порождают жилищные права и обязанности. В соответствии с этим жилищные права и обязанности возникают: из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей; из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности; в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым федеральным законом; из членства в жилищных или жилищно-строительных кооперативах; вследствие действий (бездействия) участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.

Основаниями возникновения жилищных прав и обязанностей служат различные юридические факты, с которыми закон и иные правовые акты связывают соответствующие последствия, которые определяются теми конкретными правовыми нормами, которые регулируют соответствующие отношения.

В порядке реализации указанных норм Правительством Москвы принято постановление N 743-ПП "О заключении отдельных видов договоров в отношении жилых помещений, использовавшихся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы", которым урегулирован в том числе Порядок заключения договоров социального найма жилого помещения на жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, переданных в собственность города Москвы (Приложение 1).

В соответствии со статьёй 109 Жилищного кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики жилые помещения в общежитиях предоставлялись для проживания рабочих, служащих, студентов, учащихся, а также других граждан в период работы или учебы, то есть временно.

Вместе с тем, правоотношения по пользованию жилым помещением на условиях социального найма носят длящийся характер.

То есть, лица, проживающие в жилых помещениях, использовавшихся в качестве общежитий фактически являются нанимателями жилого помещения на условиях договора социального найма даже в отсутствие надлежащим образом оформленного договора.

Следовательно, заключение договоров социального найма на жилое помещение, использовавшееся в качестве общежитий на основании Порядка, предполагает оформление уже фактически сложившихся правоотношений по пользованию данным жилым помещением на условиях социального найма и не является улучшением жилищных условий граждан.

Следовательно, указанный Порядок определяет упрощённую процедуру заключения договоров социального найма жилого помещения, использовавшиеся в качестве общежитий при условии законности вселения, права пользования, а также исполнения надлежащим образом обязанностей, в том числе по своевременной оплате за жилое помещение и коммунальные услуги, что корреспондирует с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно оспариваемым в части нормам Порядка для закрепления занимаемой площади по договору социального найма гражданам достаточно иметь открытый финансовый лицевой счёт на жилое помещение и подтверждение одного из двух обстоятельств: наличие регистрации по месту жительства в бывшем общежитии, или наличие копии решения организации (предприятия) о предоставлении занимаемой площади (ордер, договор или оформленное в иной форме решение).

Для закрепления занимаемой площади гражданам необходимо обратиться в Департамент городского имущества города Москвы с заявлением по утверждённой форме и представить документы, удостоверяющие личность, а также подтверждающие факт возникновения правоотношений по пользованию жилым помещением на условиях социального найма:

- копию решения о предоставлении занимаемой площади (при отсутствии регистрации в бывшем общежитии);

- выписку из домовой книги (для подтверждения факта наличия/отсутствия регистрации в бывшем общежитии);

- копию финансового лицевого счёта;

- справку об отсутствии задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг. Ранее действующее жилищное законодательство и жилищное законодательство, действующее в настоящее время предполагает не только наличие у лица права пользования жилым помещением, но и возлагает на него корреспондирующую обязанность по несению бремени содержания жилого помещения (часть 3 статьи 6, статья 7, части 1, 2 статьи 153 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 50, 51 Жилищного кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, пункты 9, 10, 13 Постановления Совета Министров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 11 августа 1998 года N 328 "Об утверждении примерного положения об общежитиях"). Финансовый лицевой счёт является документом жилищного учёта, в котором отражаются сведения, связанные с осуществляемыми платежами за пользование жилым помещением, оплатой коммунальных услуг, услуг по управлению домом и его содержанию, указаны характеристики жилого помещения, сведения обо всех лицах, проживающих в данном жилом помещении, которые учитываются при начислении платы за пользование конкретным жилым помещением и предоставляемые коммунальные услуги.

Вопреки доводам жалобы, справка об отсутствии задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг не является основанием для отказа в заключении договора социального найма, а подтверждает факт добросовестного и постоянного несения обязанности по оплате коммунальных платежей за период проживания (пункт 5 часть 3 статьи 67 Жилищного кодекса Российской Федерации), что не является дополнительным условием, не создает препятствий к заключению договора социального найма и не противоречит федеральному жилищному законодательству. При этом основанием для отказа в заключении договора социального найма в соответствии с Порядком является наличие задолженности более чем за три месяца на дату подачи заявления.

Рассматривая доводы жалобы о том, что федеральное законодательство запрещает использование регистрации в качестве основания ограничения или условия реализации прав граждан при установленных судом правоотношениях, судебная коллегия приходит к следующему.

На момент спорных правоотношений действующим жилищным законодательством было установлено, что ордер на занятие жилой площади являлся основанием для предоставления общежития, вселения в общежитие (статья 109 Жилищного кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики), но не подтверждал факт проживания в нём. Жилая площадь в общежитии предоставляется рабочим, служащим, студентам, учащимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета и комитета комсомола объединения, предприятия, учреждения, организации или учебного заведения, в ведении которого находится общежитие. На основании принятого решения администрацией выдается ордер на занятие по найму жилой площади в общежитии по установленной форме (пункт 10 Примерного положения об общежитиях, утверждённого постановлением Совета Министров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 11 августа 1988 года N 328).

Исходя из положений статьи 7 Федерального закона N 189-ФЗ, не может быть отказано в заключении договора социального найма только тому лицу, которое фактически пользовалось жилым помещением (комнатой) в доме, являвшемся общежитием, и проживало в нём.

Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Из этого следует, что уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учёта о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью. Регистрация является предусмотренным федеральным законом способом учёта граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 4-П).

Исходя из приведённых положений следует, что отсутствие регистрации само по себе не может служить основанием ограничения прав и свобод человека, включая право на жилище. Вместе с тем данные, подтверждающие наличие или отсутствие регистрации, являются доказательством состоявшегося между наймодателем и нанимателем соглашения о вселении лица в занимаемое им жилое помещение, что не противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Учитывая, что Порядок распространяется только на лиц, определяемый субъектным составом указанных выше отношений, регистрация в жилом помещении, являющаяся альтернативой решению (ордеру, договору) уполномоченных органов исполнительной власти, организаций (предприятий) о предоставлении жилого помещения, использовавшегося в качестве общежития, представляет собой доказательство состоявшегося между сторонами соглашения о законности вселения лица в занимаемое жилое помещение, нежели условием, ограничивающим права и законные интересы данных лиц.

Таким образом, вопреки доводам жалобы, оспариваемые положения Порядка определяют условия и процедуру заключения договоров социального найма жилого помещения на занимаемые гражданами жилые помещения, использовавшиеся в качестве общежитий, которые не являются дополнительными, поскольку жилые помещения подлежат предоставлению только тем гражданам, которые были вселены в них ранее на законных основаниях. Указанное, осуществляемое в пределах полномочий Правительства Москвы правовое регулирование обеспечивает соблюдение принципа законности при реализации государством социальной поддержки в жилищной сфере, поскольку документальное подтверждение факта проживания и вселения граждан в рассматриваемые жилые помещения снижает возможность для злоупотребления правом.

Исходя из вышеизложенного, а также в силу части 1 статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пунктов 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы" суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что оспариваемые в части положения Постановления N 743-ПП приняты Правительством Москвы без превышения пределов своих полномочий, в связи с чем доводы жалобы в данной части являются несостоятельными.

Оспариваемые положения Порядка не устанавливают дополнительных условий, при выполнении которых договор социального найма может быть оформлен, а предусматривают упрощённую процедуру упорядочивания правоотношений с лицами, занимающими жилые помещения в бывшем общежитии на законных основаниях, в рамках которой наличие указанных документов является по своему существу признанием и подтверждением правомерного пользования и владения гражданином жилым помещением.

Суд первой инстанции также установил, что вступившим в законную силу решением Бутырского районного суда города Москвы от 8 октября 2020 года Шакерову Ш.В. и иным лицам отказано в удовлетворении иска о признании незаконным отказа в заключении договора социального найма, обязании заключить договор социального найма жилого помещения и зарегистрировать в жилом помещении по постоянному месту жительства. Судебным актом установлено, что ордер на вселение административного истца в спорное жилое помещение, распоряжение о предоставлении спорного жилого помещения на архивное хранение не поступали, в документах архивного фонда префектуры Северо-Восточного административного округа города Москвы не имеются, истцы на спорной площади не зарегистрированы ни по месту жительства, ни по месту пребывания.

Поскольку административный истец не представил доказательств, что спорные жилые помещения в общежитии представлены ему на законных основаниях, следовательно, оспариваемые положения Порядка не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, а признание недействующим нормативного правового акта в оспариваемой части не приведёт к возникновению у административного истца права на заключение договора социального найма.

При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, само по себе несогласие административного истца с произведённой судом оценкой доказательств не является основанием к отмене постановленного судом решения, поскольку не свидетельствует об ошибочности изложенных в решении суда выводов.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию, изложенную в суде первой инстанции, направлены на переоценку установленных обстоятельств, в решении суда первой инстанции им дана соответствующая оценка в полной мере мотивированная и в дополнительной аргументации не нуждается.

Таким образом, установив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 9 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шакерова Шамиля Вялидовича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи