Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2021 г. по делу N 66а-4682/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-45/2021 по административному исковому заявлению Сазоновой Татьяны Степановны к Городской Думе муниципального образования городского поселения "Город Людиново" о признании недействующими в части Генерального плана муниципального образования городского поселения "Город Людиново" Людиновского района Калужской области, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 25 сентября 2013 года N 24-р, и Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Людиново" Людиновского района Калужской области, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 28 марта 2014 года N10-р, по апелляционной жалобе Городской Думы городского поселения "Город Людиново" на решение Калужского областного суда от 1 июля 2021 года, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда отмене по доводам жалобы не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

25 сентября 2013 года Городской Думой муниципального образования городского поселения "Город Людиново" принято решение N 24-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городского поселения "Город Людиново" муниципального района "Город Людиново и Людиновский район".

Указанный Генеральный план включает карту границ зон с особыми условиями использования территории, на которой отображены границы санитарно-защитной зоны железной дороги межрегионального значения Фаянсовая-Брянск 139-170 км.

Решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 28 марта 2014 года N 10-р утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Людиново".

Правила землепользования и застройки также включают в себя карту границ зон с особыми условиями использования территории, на которой отображены границы санитарно-защитной зоны железной дороги межрегионального значения Фаянсовая-Брянск 139-170 км.

Решениями Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 19 июня 2015 N39-р, 28 декабря 2016 N 104-р, 18 октября 2018 года N27-р, 7 февраля 2020 года N07-р утверждены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Людиново".

Сазонова Т.С. обратилась в Калужский областной суд с административным иском о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Генерального плана муниципального образования городского поселения "Город Людиново" и Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Людиново" в части установления санитарно-защитной зоны железной дороги в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N и земельного участка, истребуемого ею в порядке перераспределения и отображенного на схеме расположения земельных участков на кадастровом плане территорий.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N и N, в целях приобретения смежного с принадлежащими ей земельным участком путем перераспределения обратилась в орган местного самоуправления с заявлением, на что получила отказ, мотивированный тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне железной дороги.

По мнению административного истца, в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки нарушают ее права, поскольку препятствуют приобретению прав на земельный участок, не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Решением Калужского областного суда от 1 июля 2021 года административный иск удовлетворен.

С момента вступления решения суда в законную силу признаны недействующими:

Генеральный план муниципального образования городского поселения "Город Людиново" Людиновского района Калужской области, утвержденный решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 25 сентября 2013 года N 24-р в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территорий муниципального образования городского поселения "Город Людиново" муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" Калужской области санитарно-защитной зоны железной дороги межрегионального значения, охватывающей земельные участки с кадастровыми номерами N и N принадлежащие Сазоновой Т.С, и земельный участок площадью 900 кв.м, согласно схеме расположения земельных участков на кадастровом плане территорий, государственная собственность на который не разграничена, являющийся смежным с земельным участком с кадастровым номером 40:28:040401:58;

Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Людиново" Людиновского района Калужской области, утвержденные решением Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 28 марта 2014 года N10-р, в редакции решений Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 19 июня 2015 N39-р, 28 декабря 2016 N 104-р, 18 октября 2018 года N27-р, 7 февраля 2020 года N 07-р в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории муниципального образования городского поселения "Город Людиново" санитарно-защитной зоны железной дороги, охватывающей земельные участки с кадастровыми номерами N и N, принадлежащие Сазоновой Т.С, и земельный участок площадью 900 кв.м, согласно схеме расположения земельных участков на кадастровом плане территорий, государственная собственность на который не разграничена, являющийся смежным с земельным участком с кадастровым номером N

Не согласившись с постановленным по делу решением, административный ответчик Городская Дума городского поселения "Город Людиново" подал апелляционную жалобу, содержащую просьбу об отмене состоявшегося по делу решения.

В обоснование доводов жалобы указано, что суд своим решением фактически снял ограничения по особенному правовому режиму использования прилегающей территории к железнодорожному полотну. Суд не учел, что спорная зона нанесена по факту существования магистрали железной дороги межрегионального значения на территории района, которая является объектом неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье человека, данная зона была нормативно определена проектировщиками, поскольку согласно действующим правилам в области градостроительства жилую застройку необходимо отделять от железных дорог санитарно-защитной зоной шириной не менее 100 м от оси крайнего железнодорожного пути. Кроме того, санитарный разрыв определяется минимальным расстоянием от источника воздействия до границы жилой застройки, имеет режим санитарно-защитной зоны и не требует разработки проекта от его организации.

Податель жалобы отмечал, что санитарная зона была нанесена в соответствии с действующим законодательством, ее отображение не требовало разработки и решения Роспортребнадзора об ее установлении, а следовательно ее отображение на картах зон с особыми условиями использования территорий было обоснованным, а изменение возможно только путем разработки соответствующего проекта с исследованием источника необлагоприятного воздействия.

На апелляционную жалобу представителем административного истца и участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, в редакции на дату принятия оспариваемых актов) генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского поселения.

Судом первой инстанции проверена процедура принятия и введения в действие оспариваемых нормативных актов на соответствие положениям статей 24, 25, 31, 32 Градостроительного кодекса, каких-либо нарушений установлено не было. Данные выводы подробно, со ссылкой на установленные факты доведения проектов нормативных актов до неограниченного круга лиц, проведения процедур публичных слушаний и опубликования их итогов в виде соответствующих заключений в средствах массовой информации, приведены в обжалуемом решении.

Судом также установлено, что Решение Городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Людиново" от 25 сентября 2013 года N 24-р официально опубликовано в печатном издании "Людиновский рабочий" N 189 - 190/14123 от 2 октября 2013 года, а Решение Городской Думы муниципального образования городского поселения город Людиново от 28 марта 2014 года N 10-р официально опубликовано в печатном издании "Людиновский рабочий" N 57 - 61/14256 от 2 апреля 2014 года.

Таким образом, по мнению судебной коллегии, выводы суда о принятии оспариваемых актов уполномоченным органом с соблюдением процедуры их принятия и введения в действие являются правильными.

Согласно материалам дела административный истец является собственником земельных участков из состава земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" с кадастровыми номерами N и N, площадью 1500 кв.м и 600 кв.м соответственно, расположенных по адресу: "адрес".

Смежным с земельным участком с кадастровым номером 40:28:040401:58 является земельный участок площадью 900 кв.м, государственная собственность на который не разграничена.

6 мая 2020 года Сазонова Т.С. обратилась в администрацию муниципального района "город Людиново и Людиновский район" с заявлением, в котором просила образовать земельный участок путем перераспределения принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером N площадью 600 кв.м с земельным участком площадью 900 кв.м, согласно схеме расположения земельных участков на кадастровом плане территорий, государственная собственность на который не разграничена.

По результатам рассмотрения обращения администрацией муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" принято решение от 17 июня 2020 года N об отказе заключения соглашения о перераспределении земельных участков, в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне железной дороги. В соответствии с п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в санитарно-защитной зоне не допускается, в том числе, размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

Обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, Сазонова Т.С. указала, что на основании оспариваемых актов в пределах границ указанных земельных участков незаконно установлена санитарно-защитная зона железной дороги, что нарушает ее права как землепользователя.

Суд первой инстанции, пронализировав собранные по делу доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу об удовлетворении заявленных административным истцом требований. Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены решения суда исходя из следующего.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса).

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа, в соответствии со статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

Документами градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьями 42, 52 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, создаются в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений, а также в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

В силу статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке, в том числе, нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров и установлении их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Таким образом, санитарно-защитные зоны подлежат отображению, а не установлению в материалах по обоснованию к градостроительной документации. Установление же границ санитарно-защитных зон происходит в соответствии с нормами законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

На дату разработки и утверждения оспариваемых административным истцом нормативных правовых актов действовали правила установления санитарно-защитных зон устанавливались Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 (далее - Санитарные правила) утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 которыми были определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

Согласно пункту 2.6. Санитарных правил для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Размеры рекомендуемых минимальных разрывов устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к указанным санитарным правилам.

Выдача санитарно-эпидемиологического заключения на проект санитарного разрыва от опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.) законодательством Российской Федерации не предусмотрена.

Согласно "ОСН 3.02.01-97. Отраслевые строительные нормы. Нормы и правила проектирования отвода земель для железных дорог", утвержденным Указанием МПС России от 24 ноября 1997 года N С-1360у, железнодорожные пути следует отделять от жилой застройки городов и поселков санитарно-защитной зоной шириной 100 м, считая от красной линии до оси крайнего пути. При размещении железных дорог в выемке, глубиной не менее 4 м, или при осуществлении специальных шумозащитных мероприятий ширина санитарно-защитной зоны может быть уменьшена, но не более чем на 50 м.

Ширину санитарно-защитной зоны до границы садовых участков можно принимать равной 50 м.

Расстояния от оси крайнего пути сортировочных станций до жилой застройки принимаются на основе расчета с учетом объема грузооборота, пожаровзрывоопасности перевозимых грузов, а также допустимых уровней шума и вибрации.

В санитарно-защитной зоне, вне полосы отвода железной дороги, допускается размещение автомобильных дорог, транспортных устройств и сооружений, гаражей, стоянок автомобилей, линий электропередачи и связи; не менее 50% ширины санитарно-защитной зоны должно иметь зеленые насаждения.

Как следует из представленных картографических материалов на картах Генерального плана городского округа, а также Правил землепользования и застройки на территории городского округа, административным ответчиком была отображена зона с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона железной дороги, которая распространяется, в том числе, на принадлежащие административному истцу земельные участки и земельный участок испрашиваемый ею.

Между тем, согласно информации, полученной из Управления Роспотребнадзора по Калужской области решения об установлении санитарно-защитных зон для железной дороги, расположенной на земельном участке по адресу: "адрес", направление железной дороги Фаянсовая-Брянск 139-170 км, не принимались, а следовательно, документами территориального планирования и градостроительного зонирования санитарно-защитная зона железной дороги в месте расположения указанных земельных участков, определена в нарушение требований действующего законодательства.

Таким образом, Городская Дума муниципального образования городское поселение "Город Людиново", установив в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки городского округа в отношении земельных участков санитарно-защитную зону железной дороги вышла за пределы своей компетенции.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, ссылающиеся на положения Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СНиП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89*", подлежат отклонению, поскольку указанные нормы не регламентируют размеры санитарно-защитных зон, которые устанавливаются с учетом требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200.

Так согласно цитируемому в жалобе пункту 2.12.1. постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003 года N 38 "О введении в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03" (вместе с "СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. 2.2.1/2.1.1. Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий, планировка и застройка населенных мест. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы") для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта и метрополитена устанавливаются санитарные разрывы. Санитарный разрыв определяется минимальным расстоянием от источника вредного воздействия до границы жилой застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта.

Санитарный разрыв имеет режим санитарно-защитной зоны, но не требует разработки проекта его организации. Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнений атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, ЭМП и др.).

Следовательно, и данные правила обязывют рассчитывать величину разрыва с учетом фактического рассеивания загрязнений, объема грузооборота, пожаровзрывоопасности перевозимых грузов, а также допустимых уровней шума и вибрации на территории прилегающей к железной дороге, однако доказательств наличия таких замеров и характеристик железнодорожного полотна привлеченное к участию в деле ОАО "РЖД" суду не представило.

В свою очередь, уполномоченные органы местного самоуправления имеют право отображать санитарные разрывы на соответствующих картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования исключительно при наличии соответствующего обоснования размера расстояния от железнодорожного полотна, с учетом результатов проведенных исследований, в соответствии с требованиями законодательства в области санитарного благополучия населения, что в рассматриваемом деле уполномоченными органами не учтено, поскольку из объяснений стороны административного ответчика следует, что санитарный разрыв отображен проектировщиком исходя из минимальных значений, установленных санитарными правилами.

Судебная коллегия не может согласится с доводами апелляционной жалобы о необходимости безусловного отражения санитарно-защитной зоны действующей железной дороги.

Действительно, до 1 января 2022 года установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до 4 августа 2018 года (Федеральный закон от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 342-ФЗ).

На основании части 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Подпунктом 3 части 8 статьи 26 Федерального закона N342-ФЗ предусмотрено, что до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

Между тем, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица ОАО "РЖД" не представило сведений о дате ввода в эксплуатацию участка железнодорожных путей, актов ввода их в эксплуатацию, проектной документации, в совокупности свидетельствующих об установлении санитарного разрыва и обоснований его размера, что позволило бы проверить правильность его нанесения административным ответчиком на соответствующие карты документов территориального зонирования и градостроительного планирования муниципального образования.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10 "Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. N 793" предусмотрена возможность отображения в соответствующих документах территориального планирования не только установленных и подтвержденных соответствующими замерами санитарных разрывов, но и планируемых путем нанесения условного знака с толщиной границы площадного объекта 0, 5 мм, штрихи 8, 0 мм через 2, 0 мм, вертикальные штрихи толщиной 0, 15 мм и высотой 0, 6 мм давать парами с интервалом 1, 5 мм и располагать посередине штриха 8, 0 мм, цвет 112, 68, 137 без фоновой заливки, следовательно, орган местного самоуправления в целях защиты прав неопределенного круга лиц на санитарно-эпидемиологическое благополучие вправе в отсутствие соответствующих замеров величин санитарных разрывов наносить на карты планируемые границы санитарных разрывов.

Следовательно, отображение в генеральном плане и правилах землепользования и застройки, являющихся нормативными правовыми актами, обязательными для неопределенного круга лиц, не подтвержденного в установленном порядке соответствующими расчетами санитарного разрыва железнодорожных путей, фактически свидетельствует об установлении компетентным публичным органом такой зоны произвольно.

Исходя из изложенного, обжалуемое решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, изменению по доводам апелляционной жалобы не подлежит. Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Калужского областного суда от 1 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Городской Думы городского поселения "Город Людиново" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: