Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 г. по делу N 66а-4683/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бугакова О.А, судей Ковалёвой Ю.В, Кудряшова В.К, при секретаре Двойченко М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-125/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственность "Управляющая компания "Конаковский Жилфонд" об оспаривании постановления Главного государственного санитарного врача по Тверской области от 18 июня 2021 года N 1 "О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственность "Управляющая компания "Конаковский Жилфонд" на решение Тверского областного суда от 13 августа 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области Орловой Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, судебная коллегия

установила:

18 июня 2021 года Главным государственным санитарным врачом по Тверской области принято постановление N 1 "О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям" (далее - оспариваемое Постановление, Постановление).

Пунктом 1 Постановления постановлено обеспечить проведение профилактических прививок по эпидемическим показаниям против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) определённым категориям (группам) граждан, в числе которых работающие по трудовым, гражданско-правовым договорам в организациях, у индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере торговли, общественного питания, гостиничных услуг, многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, транспорта общего пользования, такси, образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, театров, кинотеатров, концертных залов, спортивных объектов, замещающие должности государственной гражданской службы Тверской области, должности муниципальной службы Тверской области, работники органов власти Тверской области и подведомственных им организаций.

Согласно пункту 2.1 Постановления, руководителям организаций, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность на территории Тверской области, в сферах, указанных в пункте 1 Постановления, в срок до 18 июля 2021 года организовать проведение профилактических прививок первым компонентом или однокомпонентной вакциной, а в срок до 18 августа 2021 года - вторым компонентом вакцины от новой коронавирусной инфекции, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации, не менее 60% от общей численности работников, сотрудников.

Усилить информационно-разъяснительную работу среди работников, сотрудников по вопросам профилактики новой коронавирусной инфекции (COVID-19), обратив особое внимание на необходимость проведения профилактических прививок (пункт 2.2 Постановления).

Пунктом 3 Постановления предусмотрено, что оно не распространяется на лиц, имеющих противопоказания к профилактической прививке.

Пунктами 4, 5 Постановления определены организационные меры, принимаемые Правительством Тверской области и должностными лицами Роспотребнадзора по исполнению Постановления.

Общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Конаковский Жилфонд" (далее - ООО "Управляющая компания "Конаковский Жилфонд", административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене постановления Главного государственного санитарного врача Тверской области от 18 июня 2021 года N 1 "О проведении профилактических прививок отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям".

В обоснование требований административный истец указал, что исполнение Постановления в существующей редакции в условиях отказа работников от проведения профилактических прививок при их отстранении от работы приведёт к остановке деятельности управляющей компании, что создаст неблагополучную эпидемическую ситуацию. По мнению административного истца, в нарушение требования пункта 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ, в оспариваемом Постановлении не мотивировано основание включения работников организаций сферы жилищно-коммунального хозяйства. Постановление не конкретизирует порядок расчёта количества 60% работников, которые должны быть вакцинированы в установленные сроки. ООО "Управляющая компания "Конаковский Жилфонд" не является медицинской организацией, поэтому не имеет полномочий на проведение профилактических прививок. Оспариваемое Постановление является неконкретным относительно обязанностей по организации прививок, не учитывает предусмотренное законом безусловное право граждан на отказ от профилактических прививок, отсутствие у организаций законных оснований отстранения от работы сотрудников в случае отказа от вакцинации, является неисполнимым. Считает оспариваемое Постановление незаконным и нарушающим права и интересы в сфере предпринимательской деятельности административного истца, поскольку вследствие его принятия на него незаконно возложены обязанности по формированию, ведению, актуализации и представлению отчётности с угрозой привлечения к ответственности. Указывает на нарушение порядка опубликования и доведения оспариваемого правового акта до общего сведения.

Решением Тверского областного суда от 13 августа 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на доводы изложенные в суде первой инстанции, в частности на то, что судебный акт вынесен с нарушением норм материального права, оспариваемое постановление в установленном законом порядке официально опубликовано не было, не мотивировано, судом не учтено, что в материалах дела отсутствует решение о проведении иммунизации населения в рамках календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям, принятое Главным государственным санитарным врачом Тверской области совместно с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также не подтверждено доказательствами, что на территории города Конаково Конаковского района Тверской области или в Тверской области выявлен очагах инфекционных болезней или возникла чрезвычайная ситуация; не рассмотрены критерии мотивации вынесения Постановления в отношении включения работников организаций сферы жилищно-коммунального хозяйства; суд пришёл к ошибочному выводу о том, что постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 825 "Об утверждении перечня работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок" (далее - Постановление Правительства N 825) не определяет категории лиц, в отношении которых обеспечивается вакцинация по эпидемическим показаниям, что административный истец осуществляет непосредственно коммунальные и жилищные услуги; полагает, что оспариваемое Постановление нарушает права и законные интересы административного истца, препятствуя ему в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку необоснованно возлагает на юридическое лицо незаконные требования, в случае невыполнения которых последуют последствия по привлечению к ответственности, приостановке деятельности предприятия и иные меры ограничительного характера.

На апелляционную жалобу Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тверской области (далее также - Управление Роспотребнадзора по Тверской области), Главным государственным санитарным врачом по Тверской области, Правительством Тверской области, прокуратурой Тверской области представлены письменные возражения.

В судебном заседании представитель Управления Роспотребнадзора по Тверской области просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы сохранения и укрепления общественного здоровья, осуществления мер по борьбе с эпидемиями находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (пункты "ж", "з").

Осуществление санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, в том числе предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ними являются приоритетными способами обеспечения профилактики в сфере охраны здоровья, что относится к основным принципам охраны здоровья, обеспечиваемым государством (пункт 8 статьи 4, пункты 2 и 3 статьи 12 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, определены Федеральным законом от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее -Федеральный закон N 157-ФЗ).

Государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней (часть 1 статьи 5 Федерального закона N 157-ФЗ).

Коронавирусная инфекция (2019-nCoV) постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 "О внесении изменения в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих" включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715.

Постановлением Губернатора Тверской области от 17 марта 2020 года N 16-пг "О введении режима повышенной готовности на территории Тверской области" на территории Тверской области с 17 марта 2020 года в целях профилактики и предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) введён режим повышенной готовности.

Согласно статье 10 Федерального закона N 157-ФЗ профилактические прививки по эпидемическим показаниям проводятся гражданам при угрозе возникновения инфекционных болезней, перечень которых устанавливает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (часть 1). Решения о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям принимают главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации (часть 2). Календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям, сроки проведения профилактических прививок и категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (часть 3).

Из смысла приведённых норм следует, что в Российской Федерации существует два вида прививок: профилактические прививки и профилактические прививки по эпидемическим показаниям.

Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее - Минздрав России) от 9 декабря 2020 года N 1307н в календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям внесены изменения, он дополнен прививкой против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2, установлены уровни приоритета для лиц, подлежащих вакцинации.

С учётом изменений в календарь профилактических прививок, внесённых приказом Минздрава России от 3 февраля 2021 года N 47н, приоритет 1-3 уровней для вакцинации против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2, установлен для следующих лиц: в возрасте 60 лет и старше; взрослые, работающие по отдельным профессиям и должностям: работники медицинских, образовательных организаций, организаций социального обслуживания и многофункциональных центров; лица, проживающие в организациях социального обслуживания; лица с хроническими заболеваниями, в том числе с заболеваниями бронхолегочной системы, сердечно-сосудистыми заболеваниями, сахарным диабетом и ожирением; граждане, проживающие в городах с численностью населения 1 млн. и более (1 уровень).

Взрослые, работающие по отдельным профессиям и должностям: работники организаций транспорта и энергетики, сотрудники правоохранительных органов, государственных контрольных органов в пунктах пропуска через государственную границу; лица, работающие вахтовым методом; волонтеры; военнослужащие; работники организаций сферы предоставления услуг (2 уровень).

Государственные гражданские и муниципальные служащие; обучающиеся в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования старше 18 лет; лица, подлежащие призыву на военную службу (3 уровень).

Постановлением Правительства N 825 утверждён перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок (далее - Перечень).

Печень включает работы в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (пункт 12), а также сельскохозяйственные, гидромелиоративные, строительные и другие работы по выемке и перемещению грунта, заготовительные, промысловые, геологические, изыскательские, экспедиционные, дератизационные и дезинсекционные работы на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных (пункт 1).

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьёй 50 данного федерального закона, наделены полномочиями выносить мотивированные постановления при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, о проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям.

Согласно пункту 18.3 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1/3.2.3146-13 "Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней. Санитарно-эпидемиологические правила", утверждённому постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 декабря 2013 года N 65 (действующих на дату принятия оспариваемого Постановления), внеплановая иммунизация граждан при эпидемическом неблагополучии, возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера, в очагах инфекционных болезней проводится на основании постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, при возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера, в очагах инфекционных болезней на территориальном, объектовом уровне - на основании постановлений главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации.

Ссылка в жалобе административного истца на Постановление Правительства N 825 является несостоятельной, поскольку им не определяются категории лиц, в отношении которых обеспечивается вакцинация по эпидемическим показаниям.

Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является Управление Роспотребнадзора по Тверской области, осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Согласно пункту 8.34.3 Положения об Управлении Роспотребнадзора по Тверской области, утверждённого Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 июля 2012 года N 702 (далее - Положение), при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, Управление Роспотребнадзора по Тверской области выносит мотивированные постановления о проведении в том числе профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям.

В соответствии с пунктами 10, 11 указанного выше Положения Управление Роспотребнадзора по Тверской области возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Руководитель Управления Роспотребнадзора по Тверской области является Главным государственным санитарным врачом по Тверской области.

Главным государственным санитарным врачом по Тверской области, в связи с продолжающейся угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, руководствуясь пунктом 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьёй 10 Федерального закона от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", пунктом 18.3 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1/3.2.3146-13 "Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней" (действующего на дату принятия оспариваемого Постановления), Приказом Минздрава России от 21 марта 2014 года N 125н "Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям" 18 июня 2021 года вынесено оспариваемое Постановление.

Административный истец, как верно установилсуд первой инстанции, относится к числу организаций, осуществляющих предоставление услуг, работники которых отнесены ко второму уровню приоритета по календарю профилактических прививок, к организациям, осуществляющим деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1 Постановления) и какой-либо неопределённости относительно распространения действия оспариваемого Постановления на административного истца, как верно указал суд первой инстанции, не имеется.

Вопреки доводам жалобы оспариваемое Постановление является мотивированным; правовые основания и предпосылки принятия нормативного акта отражены в преамбуле Постановления, содержащей сведения о распространении новой коронавирусной инфекции в Тверской области на дату его принятия, и подтверждаются доказательствами, исследованными в суде первой инстанции об эпидемической ситуации по новой коронавирусной инфекции на территории Тверской области по состоянию на 18 июня 2021 года.

Принятие оспариваемого Постановления произведено в соответствии с утверждёнными 21 апреля 2020 года Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации методическими рекомендациями 3.1.0173-20 "Организация противоэпидемических мероприятий в период пандемии COVID-19".

Доводы жалобы о том, что оспариваемое Постановление, в нарушение части 1 статьи 11 Федерального закона N 157-ФЗ обязывает административного истца, не относящегося к медицинским учреждениям, имеющим лицензию на медицинскую деятельность, к непосредственному осуществлению вакцинации, а также о противоречии оспариваемого Постановления в части включения в число работающих граждан, подлежащих обязательной вакцинации, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства, являются несостоятельными, в силу вышеизложенного и основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих данные правоотношения.

Вопреки доводам жалобы, оспариваемое Постановление принято уполномоченным должностным лицом в рамках его компетенции, с соблюдением порядка опубликования.

Так, постановления Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации законодательством Российской Федерации не отнесены к актам, подлежащим обязательному опубликованию в средствах массовой информации и на официальном интернет-портале правовой информации, текст оспариваемого Постановления был размещён на официальном сайте Управления Роспотребнадзора по Тверской области в сети интернет, то есть населению Тверской области обеспечена возможность ознакомиться с содержанием данного Постановления, соответственно порядок опубликования оспариваемого Постановления, предусмотренный пунктом 6 части 1 статьи 51 Федерального закона N 52-ФЗ, статьями 7, 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", пунктом 3.1 Приказа Роспотребнадзора от 24 декабря 2020 года N 867 "Об утверждении инструкции по делопроизводству", пунктами 8.34.3, 16.1, 16.2 Положения об Управлении Роспотребнадзора по Тверской области, не нарушен.

Требования закона Тверской области от 16 марта 2004 года N 13-ОЗ на правотворческую деятельность Управления Роспотребнадзора по Тверской области в лице руководителя - Главного государственного санитарного врача по Тверской области не распространяются.

Проанализировав положения вышеуказанных правовых актов и оспариваемого Постановления, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что предусмотренные Постановлением сферы деятельности организаций и предпринимателей, гражданам работающим, в которых требуется обеспечить проведение профилактических прививок по эпидемическим показаниям против новой коронавирусной инфекции (COVID-19), не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Федеральному закону N 52-ФЗ, установленному приоритету согласно календарю профилактических прививок по эпидемическим показаниям, Постановлению Правительства N 825.

Судебная коллегия обращает внимание на то, что по заявленным ООО "Управляющая компания "Конаковский Жилфонд" требованиям областным судом рассмотрено дело, подсудное районному суду в качестве суда первой инстанции.

Как следует из части 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения.

Нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, устанавливающих правила подсудности, не является безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, как это следует из пункта 37 постановления Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О практике применения судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции".

Судебной коллегией установлено, что никто из лиц, участвующих в деле, не заявлял ходатайства о неподсудности данного дела Тверскому областному суду. В апелляционной жалобе также не имеется ссылки на нарушение правил подсудности.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, основаны на ошибочном толковании действующего законодательства и не подтверждают наличие предусмотренной законом совокупности условий для признания оспариваемого Постановления незаконным, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте. Оспариваемое Постановление издано в пределах полномочий административного ответчика, соответствует действующему законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемые положения Постановления не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленных требований.

С учётом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тверского областного суда от 13 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Конаковский жилфонд" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи