Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2021 г. по делу N 8а-16868/2021[88а-15828/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лозовской Светланы Валерьевны, поданную через суд первой инстанции 21 июля 2021 г, на решение Советского районного суда г. Улан-Удэ от 22 января 2021 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 22 января 2021 г, по административному делу N 2а-473/2021 по административному исковому заявлению Лозовской Светланы Валерьевны к администрации г. Улан-Удэ о признании незаконным решения о предложении изменения места и времени проведения публичного мероприятия, возложении обязанности не препятствовать проведению публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения Лозовской С.В, представителя администрации г. Улан-Удэ Мотоевой М.К, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Лозовская С.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным решение администрации г. Улан-Удэ, изложенное в письме N от 19 января 2021 г, в связи с необоснованным предложением изменить место и время проведения публичного мероприятия, а также с отсутствием предложения конкретных иных места и времени его проведения; обязать Администрацию г. Улан-Удэ не препятствовать проведению публичного мероприятия - пикетирования группой лиц на Театральной площади г. Улан-Удэ "данные изъяты" г. с 14 до 16.00 часов с предполагаемой численностью участников 100 человек.

В обоснование требований указала, что ДД.ММ.ГГГГ ею в администрацию г..Улан-Удэ подано уведомление о намерении провести публичное мероприятие - пикетирование группой лиц с элементами митинга (использование звукоусиливающих технических средств) на Театральной площади г..Улан-Удэ Республики Бурятия 23 января 2021 г..с 14 до 16.00 часов с предполагаемой численностью участников 100 человек. Целью публичного мероприятия является привлечение общественного внимания к факту незаконного задержания А.А. Навального и выдвижения требования о его освобождении. 19 января 2021 г..администрацией г..Улан-Удэ Республики Бурятия административному истцу вручено письмо N, содержащее ссылку на невозможность проведения пикетирования в указанное время и в указанном месте и предложение провести его в другом месте и в другое время. Кроме того, в ответе администрации г..Улан-Удэ Республики Бурятия содержится указание на неопределенность относительно заявленной формы публичного мероприятия, поскольку пикетирование не предполагает использование звукоусиливающих технических средств. Несмотря на то, что действующим законодательством допускается проведение публичных мероприятий в любой предусмотренной законом форме или с их сочетанием, 20 января 2021 г..административным истцом в администрацию г..Улан-Удэ направлено письмо с уточнением формы мероприятия, в котором указано в качестве таковой пикетирование группой лиц. Полагает, что действия административного ответчика являются незаконными и нарушают ее права. В нарушение п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19 июня 2004 г..N 54-ФЗ администрация г..Улан-Удэ Республики Бурятия не предложила иного конкретного места, не выполнив тем самым возложенные на нее законом обязанности.

Кроме того, администрация г..Улан-Удэ Республики Бурятия сослалась на ограничения, введенные п. 5 Указа Главы Республики Бурятия от 13 марта 2020 г.."О дополнительных мерах по защите населения и территории Республики Бурятия от чрезвычайной ситуации, связанной с возникновением и распространением инфекции, вызванной новым типом коронавируса (COVID-19)", ограничилась формулировкой "после отмены данных ограничений". Считает, что ссылка администрации на то, что площадь Театральная, указанная истцом в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия, не относится к ее ведению, также несостоятельна.

Решением Советского районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 22 января 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 22 января 2021 г, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе Лозовская С.В. ставит вопрос об отмене судебных актов, просит принять по делу новое решение.

В обоснование кассационной жалобы указывает на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Настаивает, что оспариваемым ответом администрации г. Улан-Удэ нарушено ее право собираться мирно, гарантированное статьей 31 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которое может быть ограничено лишь в соответствии с федеральным конституционным законом в случае введения чрезвычайного положения. Вместе с тем суды не дали надлежащей правовой оценки данному доводу. Полагает, что в нарушение пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, и пикетированиях" от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ, не указав в предложении конкретных места и времени проведения публичного мероприятия, Администрация не выполнила возложенные на нее законом обязанности. Кроме того, ссылка Администрации на то, что площадь Театральная, указанная в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия, не находится в ведении Администрации, и предложение согласовать проведение публичного мероприятия с лицом, в чьем владении находится Театральная площадь, не основана на законе. Считает, что установленное в п. 5 Указа Главы Республики Бурятия N 37 от 13 марта 2020 г. положение о приостановлении проведения массовых мероприятий до особого распоряжения не соответствует критериям определенности.

По ходатайству Лозовской С.В. судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проведено с использованием систем видеоконференц-связи Советского районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия.

В судебном заседании Лозовская С.В. кассационную жалобу поддержала.

Представитель администрации г. Улан-Удэ Республики Бурятия Мотоева М.К. против удовлетворения кассационной жалобы возражала.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судом установлено и следует из материалов дела, что что 19 января 2021 г. Лозовская С.В. обратилась в администрацию г. Улан-Удэ Республики Бурятия с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме митинга, при этом целью и формой публичного мероприятия указала пикетирование группой лиц с целью привлечения общественного внимания к факту незаконного задержания А.А. Навального и выдвижения требования о его освобождении. Предполагаемое количество участников указано в уведомлении - 100 человек, место проведения - г. Улан-Удэ, площадь Театральная.

19 января 2021 г. администрацией г. Улан-Удэ Республики Бурятия административному истцу вручено письмо, в котором указано, что в соответствии с п. 5 Указа Главы Республики Бурятия от 13 марта 2020 г. N 37 "О дополнительных мерах по защите населения и территории Республики Бурятия от чрезвычайной ситуации, связанной с возникновением и распространением инфекции, вызванной новым типом коронавируса (COVID-19)" до особого распоряжения временно приостановлено проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных, публичных, массовых и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан. Также указано на неясность формы проведения публичного мероприятия, отсутствие согласия собственника территории на проведение публичного мероприятия. Предложено согласовать место проведения публичного мероприятия с собственником территории, которая заявлена в качестве территории для проведения публичного мероприятия, поскольку Театральная площадь им. Л. Линховоина относится к введению Бурятского государственного академического театра оперы и балета имени народного артиста СССР Г.Ц. Цыдынжапова. В случае отказа собственника территории на проведение публичного мероприятия, предложено изменить место проведения публичного мероприятия после отмены ограничений, установленных п. 5 Указа Главы Республики Бурятия от 13 марта 2020 г. N 37.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемый ответ администрации г. Улан-Удэ обусловлен введенным на территории Республики Бурятия режимом повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции и временным приостановлением проведения публичных, массовых и иных подобных мероприятий, прав административного истца, гарантированных Конституцией Российской Федерации, не нарушает, а направлен на исполнение предписаний по недопущению распространения коронавирусной инфекции в целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц. В оспариваемом ответе содержалось обоснование предложения об изменении времени проведения публичного мероприятия, а именно, после отмены существующих ограничений.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и требованиями законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Согласно положениям статьи 31 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Право на свободу собраний также закреплено в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данное право, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее, в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее также - Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ) публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В силу пункта 2 части 1 статьи 12 названного Федерального закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан: довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его доведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

При этом в силу статьи 55 Конституции Российской Федерации перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ) в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации отнесено, в том числе распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 указанной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Исходя из положений пунктов "а", "м", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417 и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 66 Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих" дополнен указанием на заболевание коронавирусной инфекцией (2019-nCoV), код заболевания по международной классификации болезней МКБ-10 - В34.2.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", а также Постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 г. N 2 "О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV", от 2 марта 2020 г. N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" и от 30 марта 2020 г. N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было поручено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Республики Бурятия от 7 февраля 2020 г. N 72-р для территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Республики Бурятия с 10 февраля 2020 г. введен режим функционирования "повышенная готовность" до стабилизации санитарно-эпидемиологической обстановки, связанной с возможным переносом и распространением коронавирусной инфекции.

Пунктом 5 Указа Главы Республики Бурятия от 13 марта 2020 г. N 37 "О дополнительных мерах по защите населения и территории Республики Бурятия от чрезвычайной ситуации, связанной с возникновением и распространением инфекции, вызванной новым типом коронавируса (COVID-19)" (в редакции Указа Главы Республики Бурятия от 21 декабря 2020 г. N 261, действовавшей в период спорных правоотношений) предусмотрено, что до особого распоряжения временно приостановлено проведение публичных, массовых и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан. Ограничения являются временными и установлены на период введения режима повышенной готовности, обусловленного распространением новой коронавирусной инфекции на территории Республики Бурятия.

С учетом вышеприведенных нормативных предписаний, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение администрации г. Улан-Удэ Республики Бурятия не нарушает прав административного истца.

Ответ администрации о невозможности проведения публичного мероприятия пока сохраняется угроза распространения новой коронавирусной инфекции, направлен на соблюдение социально значимых интересов неопределенного круга лиц и не исключает возможности проведения административным истцом публичного мероприятия после отмены ограничений.

Поскольку срок сохранения ограничений, введенных в связи с угрозой распространения на территории Республики Бурятия новой коронавирусной инфекции, неизвестен, администрация г. Улан-Удэ Республики Бурятия не имела возможности предложить Лозовской С.В. иное время проведения публичного мероприятия.

Административному истцу не было отказано административным ответчиком в проведении публичного мероприятия, а было предложено перенести его на более поздний срок в связи со сложившейся эпидемиологической обстановкой.

При таких обстоятельствах нет оснований утверждать о нарушении прав административного истца, гарантированных статьей 31 Конституции Российской Федерации, статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Доводы кассационной жалобы о том, что администрацией г. Улан-Удэ Республики Бурятия необоснованно предложено заявителю согласовать проведение публичного мероприятия с лицом, в чьем введении находится Театральная площадь, были предметом исследования суда первой инстанции. Суд пришел к выводу о том, что предложение уполномоченного органа об изменении места проведения публичного мероприятия является необоснованным, однако, данное обстоятельство не повлекло нарушение прав административного истца, поскольку проведение публичных мероприятий приостановлено. Основания для иных выводов у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию заявителя по административному спору, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и основаны на ошибочном толковании положений законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела, ввиду чего являются несостоятельными.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Лозовской С.В. удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Советского районного суда г. Улан-Удэ от 22 января 2021 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 22 января 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 сентября 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: