Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2021 г. по делу N 66а-1530/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Сицинской О.В., судей Колпаковой А.В., Александрова Г.И., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело 3а-1015/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-00028-03) по административному исковому заявлению Егиазаряна Ашота Сережовича об оспаривании решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части функционального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами N, N по апелляционной жалобе Егиазаряна Ашота Сережовича на решение Краснодарского краевого суда от 18 мая 2021 г., которым отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя административного ответчика Городской Думы Краснодара Насонова В.В, представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования города Краснодара Скиба Н.С, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В, судебная коллегия

установила:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар", опубликованным в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" и на официальном интернет-портале утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее также - Генеральный план, решение N 100 п.1, Генеральный план города Краснодара).

8 октября 2020 г. решением городской Думы Краснодара N 2 п. 5, опубликованном в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 октября 2020 г. N 10 и на официальный интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, в решение городской Думы Краснодара N 100 п.1. были внесены изменения, которые не повлияли на оспариваемое функциональное зонирование.

Егиазарян А.С, являющийся собственником объекта недвижимого имущества, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим со дня принятия Генеральный план города Краснодара в части отнесения принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми номерами N, N к функциональной зоне "зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В обоснование административного иска указал, что принадлежащие ему на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами N, N ранее действующим Генеральным планом были отнесены к зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ), в которой допускалось размещение объектов коммерческой направленности.

Новая редакция Генерального плана изменила функциональное зонирование на зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

По мнению административного истца, изменение функциональной зоны может повлечь изменение вида разрешенного использования земельного участка и ограничение его прав, как собственника, поскольку истец не сможет использовать земельный участок для коммерческих целей.

Решением Краснодарского краевого суда от 18 мая 2021 г. административный иск оставлен без удовлетворения.

Административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой он, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств, приводит доводы, аналогичные доводам административного иска, просит об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении исковых требований.

Обосновывая свою позицию, истец указывает на то, что при изменении функциональной зоны, произойдет изменение вида разрешенного использования, просит обратить внимание на то, что отнесение земельного участка к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, повлечёт дальнейшее приведение правил землепользования и застройки в соответствие с положениями Генерального плана, что сделает невозможным для собственника земельного участка реализацию коммерческой деятельности, несмотря на то, что согласно документам территориального планирования и градостроительного зонирования(действующими в период приобретения этих земельных участков), на них допускалось размещение объектов капитального строительства коммерческой направленности.

Аргументируя своё несогласие с выводами суда, автор апелляционной жалобы считает, что судом не учтено, что в результате общественных обсуждений были отклонены доводы участников общественных обсуждений о необходимости сохранения архитектурного облика улицы и отсутствовало надлежащее обоснование изменения функциональной зоны, в том числе с учётом того, что планируемая зона озелененных территорий в виде сквера противоречит требованиям местных нормативов градостроительного проектирования.

Городской Думой Краснодара, прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Административный истец Егиазарян А.С. и его представитель, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещались надлежащим образом, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, проанализировав в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) доводы апелляционной жалобы и письменных возражений на неё, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, административным ответчиком не было допущено нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно положений статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана принимается соответственно главой местной администрации (часть 2), подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана (часть 3), проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов (часть 9), заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10), проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 названного кодекса (часть 11), протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления (часть 12), представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Судом первой инстанции правильно установлено и представленными в материалы дела доказательствами достоверно подтверждено, что в соответствии с требованиями статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, "Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар", утвержденного решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21 п. 1 органом местного самоуправления обеспечены заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта об утверждении Генерального плана, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

В соответствии с требованиями статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана был направлен на согласование и получил положительные заключения Министерства экономического развития РФ от 24 июля 2020 г. N N и Администрации Краснодарского края от 25 июня 2020 г. N 869 в части вопросов, относящихся к компетенции указанных органов.

Принятое городской Думой Краснодара решение об утверждении Генерального плана было опубликовано 9 сентября 2020 г. в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 г. N 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru.

Таким образом, с учетом статьи 25 Устава муниципального образования город Краснодар, на основании установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в надлежащей форме, доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия, установленная статьями 23 - 25 ГрК РФ, соблюдена.

Следует также отметить, что соблюдение процедуры принятия оспариваемого Генерального плана являлось предметом неоднократной судебной проверки Третьего апелляционного суда общей юрисдикции по иным административным делам, по результатом которых, установлено, что Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие (апелляционные определения по административным делам N 66а-386/2021, 66а-897/2021, 66а-1133/2021).

Утверждения автора апелляционной жалобы о нарушении его прав ввиду отклонения при проведении общественных обсуждений предложения Егиазаряна А.С. относительно сохранения функционального зонирования, выводы суда о соблюдении установленной процедуры, не опровергают.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ.

Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 г. N 2307 по проекту Генерального плана назначено проведение общественных обсуждений, которые проходили в период с 6 июля 2020 г. по 6 августа 2020 г. в каждом населенном пункте городского округа.

Согласно части 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Судом правильно установлено и подтверждается материалами дела, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. N 21 п. 1, была соблюдена.

Проект Генерального плана, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему 26 июня 2020 г. были размещены на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар. Экспозиция проекта проводилась в период с 26 июня 2020 г. по 7 августа 2020 г.

Судом правильно установлено и подтверждается материалами дела, что Егиазарян А.С. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

По информации департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - Департамент) согласно Правилам землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6, земельные участки с кадастровыми номерами N и N расположены в зоне инженерно-транспортной инфраструктуры (ИТ).

Согласно генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар", вышеуказанные земельные участки расположены в зоне транспортной инфраструктуры.

По сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар на земельный участок с кадастровым номером N градостроительный план земельного участка, разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию департаментом не выдавались.

На земельный участок с кадастровым номером N по ул. им. Кирилла Российского, 15 в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара Департаментом выдан градостроительный плащ земельного участка от 29 апреля 2015 г. N N.

В соответствии с представленным на общественные обсуждения проектом Генерального плана земельные участки истца с кадастровыми номерами N и N были расположены в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Как следует из исследованных судом доказательств, административный истец Егиазарян А.С. принимал участие в общественных обсуждениях проекта Генерального плана, в ходе которых, в числе прочего рассматривались его предложения об изменении проектируемого зонирования и отнесении принадлежащих ему земельных участков к общественно-деловой зоне, о нецелесообразности размещения сквера, о необходимости сохранения сложившегося архитектурно-строительного облика квартала (л.д. 58-69 т.2)

Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар данное предложение рекомендовано отклонить со ссылкой на статью 9 ГрК РФ ввиду необходимости обеспечения данного квартала озелененными территориями(л.д.69-79 т.2)

В соответствии с итоговой редакцией оспариваемого Генерального плана, утвержденного решением N 100 п. 1, земельные участки с кадастровыми номерами N и N были отнесены к функциональной зоне -"зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В данном случае Генеральный план принят с учетом протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений, что в полной мере соответствует вышеизложенным нормам градостроительного законодательства, поскольку органом местного самоуправления обеспечено заблаговременное ознакомление с проектом Генерального плана, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных обсуждениях жителей муниципального образования.

Относительно доводов истца о том, что при проведении общественных слушаний не учтены его предложения о необходимости отнесения земельных участков истца к общественно-деловой зоне, они были правомерно отклонены судом первой инстанции со ссылкой на то, что Генеральный план является документом перспективного развития, в связи с чем, планируемое назначение территорий может не соответствовать фактическому использованию.

Судебная коллегия соглашается с данной позицией, поскольку из системного анализа статьи 9, 18, 23 ГрК РФ ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития на срок не менее чем 20 лет.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку Генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

Изложенный в тексте апелляционной жалобы довод административного истца о том, что Генеральный план в оспариваемой части принят без учета вида разрешенного использования, судом был правомерно отклонен, поскольку действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории и существующими территориальными зонами.

Так, из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Исходя из смысла вышеуказанных норм, судом правильно отражено в оспариваемом решении, что при принятии генерального плана территориальное зонирование и территориальное планирование не должно учитываться.

Кроме того, вопреки доводам апелляционной жалобы, отнесение муниципальным законодателем земельного участка к определенной функциональной зоне, которая в последующем может повлечь изменение территориальной зоны, само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца на сложившееся землепользование, так как из пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса, частей 8 - 10 статьи 36 ГрК РФ прямо следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Также при рассмотрении спора и отклонении доводов административного истца о нарушенном праве собственности, судебная коллегия, учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Доводы автора апелляционной жалобы об отсутствии со стороны административного ответчика обоснования установления функционального зонирования в форме установления зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) опровергаются материалами по обоснованию Генерального плана.

Так, на основании представленных в материалы дела доказательств, судом первой инстанции правильно установлено, что Генеральный план имел соответствующее обоснование, поскольку необходимость изменения функционального зонирования была вызвана целью увеличения зоны зеленых насаждений. В настоящее время озелененные территории общего пользования на территории муниципального образования город Краснодар представлены 101 зеленой зоной включенной в реестр озелененных территорий общего пользования и 10 озелененными территориями право муниципальной собственности на которые не зарегистрировано что составляет 360 Га или 2, 5 кв.м на человека. По запросу городской Думы Краснодара проектировщиком генерального плана указанная информация подтверждена как обоснование необходимости установления дополнительных озелененных территорий общего пользования.

Новым генеральным планом обосновано увеличение озелененных территорий в 9 раз с 360 Га до 3274 Га, что составит 460 новых озелененных территорий общего пользования. В письменном обосновании к Генеральному плану определен баланс озелененных территории, в том числе 50% в собственности юридических и физических лиц, 45% в собственности РФ, 5% в собственности Краснодарского края и 3% в муниципальной собственности.

Таким образом, как следует из изученных судом первой инстанции исходных материалов, использованных разработчиком при обосновании Генерального плана, отнесение земельного участка административного истца к функциональной зоне озелененных территорий, имело фактическое обоснование.

Не имеется оснований для отмены решения суда первой инстанции и по доводам о невозможности размещения озелененной территории общего пользования на спорных земельных участках.

Указанное автором апелляционной жалобы несоответствие параметров планируемого сквера положениям нормативов градостроительного проектирования, утвержденным городской Думой Краснодара, по мнению суда апелляционной инстанции не может служить основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

Как верно указано судом первой инстанции в оспариваемом решении, нормативами предусмотрена возможность уменьшения размеров участков в рамках градостроительной реконструкции территории.

Согласно пункту 9.13 Свода правил СП 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр) площадь территории парков, садов и скверов следует принимать, гектар (га), не менее: городских парков - 15, парков планировочных районов - 10, садов жилых районов - 3, скверов - 0, 5 (для условий реконструкции - не менее 0, 1).

Согласно пункту 3.1 вышеуказанного Свода правил к видам реконструкции территории относятся: активные преобразования - изменение градостроительных качеств среды с частичным их сохранением.

Как установлено судом и следует из материалов дела, совокупная зона озелененных территорий, в которую входят земельные участки истца, ранее являлась частью территории общего пользования, при этом предусматривались различные направления её развития, в том числе те направления развития, которые предусмотрены оспариваемой редакцией Генерального плана, в связи с чем, изменение планируемых характеристик данной территории может быть отнесено к градостроительной реконструкции.

Учитывая вышеизложенное, судом первой инстанции сделан верный вывод, что на спорных земельных участках, возможно размещение озеленённой территории общего пользования, площадь которой для условий реконструкции составляет не менее 0, 1(га), что соответствует нормативами градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 19 июля 2012 г. N 32 п. 13 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар".

Кроме того, суд первой инстанции верно учёл, что на смежном участке с кадастровым номером N ("адрес") строится церковь со сквером общей площадью 3700 кв.м, что, по мнению судебной коллегии, в совокупности со спорными земельными участкам может соответствовать полноценной зоне озелененных территорий.

Таким образом, по настоящему делу не установлено оснований для вывода о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы административного истца, что подтверждает выводы суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 18 мая 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи