Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 66а-1262/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Вдовиченко С.В, судей Морозковой Е.Е, Семеновой И.А, при секретаре Карасевой Е.Д, с участием прокурора Яковлевой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-289/2021 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Тепловые сети" (далее - ОАО "Тепловые сети", Общество) о признании недействующим в части приказа комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 19 декабря 2018 года N470-п "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности, тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые ОАО "Тепловые сети" (далее - ЛенРТК, тарифный орган) потребителям на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2019-2023 годов", по апелляционной жалобе комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 22 июля 2021 года, которым административный иск удовлетворен.

Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, объяснения представителя ЛенРТК Пономаренко Г.В, представителя ОАО "Тепловые сети" Маковской И.В, заключение прокурора Яковлевой Н.В, судебная коллегия

установила:

19 декабря 2018 года комитетом по тарифам и ценовой политике Ленинградской области принят приказ N470-п "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности, тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые открытым акционерным обществом "Тепловые сети" потребителям на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2019-2023 гг." (далее - приказ N470-п).

Согласно приложению 1 к приказу N470-п установлены одноставочные тарифы (руб./Гкал) на тепловую энергию на долгосрочный период регулирования 2019-2023 годов для потребителей (кроме населения) МО "Тосненский муниципальный район Ленинградской области", в случае отсутствия дифференциации тарифов по сумме подключения.

Согласно приложению 2 к приказу N470-п установлены тарифы на горячую воду на долгосрочный период регулирования 2019-2023 годов для потребителей (кроме населения) МО "Тосненский муниципальный район Ленинградской области", в том числе компонент на теплоноситель (руб./куб.м) и компонент на тепловую энергию одноставочный (руб./Гкал).

Согласно приложению 2 к приказу N470-п установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности ОАО "Тепловые сети" на территории Ленинградской области на долгосрочный период регулирования 2019-2023 годов для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов, базовый уровень операционных расходов на 2019 год 221030, 20 тыс.руб, индекс эффективности операционных расходов на 2019-2023 гг.

ОАО "Тепловые сети", являясь ресурсоснабжающей организацией, обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать недействующим со дня официального опубликования приказ N 470-п в части:

установленного в приложении 1 одноставочного тарифа на тепловую энергию, поставляемую ОАО "Тепловые сети" потребителям (кроме населения), на период с 01.01.2019 по 31.12.2019;

установленного в приложении 2 тарифа на горячую воду, поставляемую ОАО "Тепловые сети" потребителям (кроме населения), на период с 01.01.2019 по 31.12.2019.

В обоснование требований административного иска указано, ЛенРТК, устанавливая приказом N470-п тарифы на тепловую энергию и горячую воду, необоснованно не включил в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) на 2019 год расходы ОАО "Тепловые сети" на расчетную предпринимательскую прибыль в размере 41 880, 76 тыс.руб.

Приказ N470-п противоречит положениям пунктам 5-7 статьи 3, пунктам 2-3 статьи 7, пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 года N190-ФЗ "О теплоснабжении", пунктам 2, 25, 48(1), 48(2), 71, 74, 74(1) Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 года N1075, пунктам 7, 9.1. 11, 12, 52, 55, 56 приказа ФАС России от 13 июня 2013 года N760-э.

Решением Ленинградского областного суда от 22 июля 2021 года административный иск ОАО "Тепловые сети" удовлетворен, признан недействующими со дня принятия приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 19 декабря 2018 года N470-п "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности, тарифов на тепловую энергию и горячую воду, поставляемые открытым акционерным обществом "Тепловые сети" потребителям на территории Ленинградской области, на долгосрочный период регулирования 2019-2023 годов" в части установленных в приложении 1 одноставочного тарифа на тепловую энергию на период с 01.01.2019 по 31.12.2019, в приложении 2 тарифа на горячую воду на период с 01.01.2019 по 31.12.2019. Возложена на комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области обязанность принять новый нормативный правовой акт в части, признанной данным решением недействующим. Взысканы с комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области в пользу ОАО "Тепловые сети" судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 4500 руб.

В апелляционной жалобе ЛенРТК просит решение суда отменить, принять новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказать. Ссылаясь на нормы Основ ценообразования и статью 2 Федерального закона "О теплоснабжении", где раскрыто понятие объекта теплоснабжения, апеллянт считает, что здания котельных и насосных станций (как объекты недвижимости) не являются самостоятельными объектами теплоснабжения, при помощи которых происходит производство тепловой энергии, в связи с чем судом неправильно сделан вывод о том, что владение в расчетном периоде регулирования исключительно зданиями муниципальных котельных и насосных станций на основании договоров аренды, заключенных на срок более 3-х лет, предоставляет право истцу на включение расчетной предпринимательской прибыли при расчете НВВ на 2019 год. Кроме этого, непосредственное оборудование, установленное в муниципальных зданиях на момент установления тарифов находилось в частной собственности ООО "Энергоформ" и было передано в краткосрочную аренду истцу по договорам, заключенным сроком на 11 месяцев. Согласно перечню этих договоров аренды, ОАО "Тепловые сети" передано в краткосрочную аренду 34 объекта теплоснабжения, которые включают: автоматизированные модульные газовые котельные (размещены самостоятельно без участия муниципальных зданий), тепло-распределительные трубопроводы, встроенные мазутные котельные (размещены в муниципальных зданиях). Указанные обстоятельства также находят подтверждение в том, что истец осуществляет реализацию инвестиционной программы по реконструкции, модернизации системы теплоснабжения Тосненского муниципального района ЛО, утвержденной ЛенРТК 26 сентября 2013 года. Инвестиционной программой, инвестором по которой выступает ООО "Энергоформ", предусмотрена реализация строительства новых источников теплоснабжения и тепловых сетей до 2018 года с поэтапным выводом муниципальных объектов.

По результатам реализации мероприятий по строительству собственником новых объектов становится ООО "Энергоформ", который передает указанное имущество в аренду ОАО "Тепловые сети". Судом не дана оценка доводам ЛенРТК о том, что ОАО "Тепловые сети" не предоставлено к тарифной заявке на 2019 год надлежащих доказательств, подтверждающих законность владения объектами теплоснабжения в расчетном периоде - 2019 год. С учетом анализа представленных документов, тарифным органом обосновано были приняты в качестве договоров аренды только краткосрочные договоры, заключенные с ООО "Энергоформ" сроком на 11 мес. На момент подачи иска оспариваемый приказ N470-п в части установления тарифов на 2019 год утратил силу, в связи с истечением срока, на который принимались тарифы, в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о применении оспариваемого приказа к правоотношениям, возникшим на момент подачи административного иска, в связи с чем суд необоснованно отклонил доводы о прекращении производства по делу или отказе в иске.

Относительно апелляционной жалобы административным истцом ОАО "Тепловые сети", прокурором, участвующим в деле, поданы возражения в письменном виде.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения не нее, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшей оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года N190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Закона о теплоснабжении, приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N760-э "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения" (далее - Методические указания).

В соответствии со статьи 7 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность) и тарифы на горячую воду.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (статья 7 Закона о теплоснабжении).

Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования цен и тарифов в Ленинградской области в соответствии с Положением о комитете по тарифам и ценовой политике Ленинградской области, утвержденным постановлением правительства Ленинградской области от 28 августа 2013 года N274, является названный выше комитет.

Суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, что административным истцом по существу не оспаривалось.

ОАО "Тепловые сети" является ресурсоснабжающей организацией, предоставляющей услуги по теплоснабжению на территории муниципального образования "Тосненский муниципальный район" Ленинградской области на основании установленных ЛенРТК регулируемых цен (тарифов). Общество осуществляет реализацию инвестиционной программы по реконструкции (модернизации) системы теплоснабжения Тосненского муниципального района Ленинградской области на период 2013-2022 года. Регулируемая организация владеет на праве аренды 38 источниками тепловой энергии в 12 поселениях Тосненского района, установленной мощностью 363, 8 Гкал/ч, тепловыми сетями (сети отопления протяженностью 110, 99 км и ГВС протяженностью 39, 50 км в 12 поселениях Тосненского района. Источники теплоснабжения введены в эксплуатацию в период 1978-2015 года.

Комитетом по тарифам и ценовой политике Ленинградской области для Общества установлены тарифы в сфере теплоснабжения на 2019 - 2023 года с применением метода индексации установленных тарифов.

ОАО "Тепловые сети" в составе тарифной заявки просило включить расчетную предпринимательскую прибыль, которая по данным предприятия составляет: 68 142, 85 тыс.руб. - 2019 год, 70 951, 40 тыс.руб. - 2020 год, 69 846, 44 тыс.руб. - 2021 год, 62 928, 60 тыс.руб. - 2022 год, 64 799, 14 тыс.руб. - 2023 год.

В обоснование представлены среди прочего договоры аренды земельных участков, объектов теплоснабжения, заключенные между Обществом и администрациями городских и сельских поселений муниципальных образований Тосненского района.

ЛенРТК, определяя тарифы на тепловую энергию и горячую воду на долгосрочный период регулирования, не включил в расходы Общества расчетную предпринимательскую прибыль на том основании, что основные объекты теплоснабжения по всем муниципальным образованиям Тосненского района находились в краткосрочном временном пользовании, в связи с чем, согласно пункту 48(2) Основ ценообразования в сфере теплоснабжения расчетная предпринимательская прибыль не устанавливается.

С такими выводами тарифного органа суд первой инстанции не согласился, так как ОАО "Тепловые сети" на момент рассмотрения тарифной заявки и в расчетном периоде регулирования - 2019 год владело объектами теплоснабжения на основании договоров аренды, заключенных с органами местного самоуправления на срок более 3 лет, в частности:

зданием котельной N1 пос.Красный Бор, инв. N00001835, расположенным по ул.Комсомольская, д.7, г.п.Красный Бор, на основании договора аренды N28 от 20 декабря 2005 года, действовавшего до 01 ноября 2020 года;

зданием котельной инв. N14087 А, расположенным по ул.Боярова, д.1 г.Г.Тосно, на основании договора аренды от 30 декабря 2005 года, действующего по 31 декабря 2050 года;

зданием насосной станции, расположенным по ул.Боярова, д.1, г.Тосно, зданиями котельной, котельной лит.И и мазутонасосной станции, расположенными по ул. Промышленная, д.1, г.Тосно, зданиями котельной "Марьино", лит.А и мазутонасосной станции, расположенными в д.Ушаки Тосненского района, зданием котельной, лит.А, расположенным в д.Тарасово, д.7 ТОсненского района, зданием котельной лит.А, расположенным в д.Георгиевское на основании договора аренды N6 от 16 декабря 2005 года, действующего по 31 декабря 2050 года.

При таком положении суд признал необоснованным определение Комитетом при установлении тарифа на тепловую энергию и горячую воду на период с 01 января 2019 года по 31 декабря 2019 года расчетной предпринимательской прибыли Общества в размере 0 руб.

Судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции.

В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.

Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование данных предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии с частью 1 статьи 9 названного Закона одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов, который согласно пункту 18 Основ ценообразования применяется при расчете долгосрочных тарифов.

В пункте 2 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения определено, что расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации - это величина, учитываемая при определении необходимой валовой выручки регулируемой организации при расчете тарифов с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) или метода индексации установленных тарифов на период регулирования (на каждый год долгосрочного периода регулирования в случае установления тарифов с применением метода индексации), остающаяся в распоряжении регулируемой организации и расходуемая по ее усмотрению.

В соответствии с пунктом 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Согласно пункту 74(1) Основ ценообразования расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации устанавливается для такой организации с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 48(2) настоящего документа.

В силу пункта 48(2) Основ ценообразования при установлении (корректировке) тарифов в сфере теплоснабжения на 2018 год и последующие периоды регулирования расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации не устанавливается для регулируемой организации, владеющей объектом (объектами) теплоснабжения исключительно на основании договора (договоров) аренды, заключенного на срок менее 3 лет.

В качество основания исключения расчетной предпринимательская прибыли из НВВ тарифный орган ссылался на не предоставлении к тарифной заявке на 2019 год надлежащих доказательств, подтверждающих законность владения муниципальными объектами теплоснабжения в расчетном периоде - в 2019 году. В частности, дополнительные соглашения от 2017 года к договорам аренды объектов, заключённым в 2005 года, представлены без первоначального договора аренды, содержание дополнительных соглашений не давало тарифному органу возможность определить предмет договора и сделать вывод о его действии в 2019 году; срок договоров аренды от 30.12.2005 N25, от 20.12.2005 N28, заключенных с Комитетом по управлению Муниципальным имуществом МО Тосненский район Ленинградской области истек 31.12.2016, дополнительные договоры об их продлении, изменении срока действия не представлены, что не давало возможность сделать вывод об их действии в 2019 году.

Такие доводы и приведенные обстоятельства не соответствуют материалам тарифного дела.

Так, из дополнительных соглашений от 2017 года, на которые ссылается ответчик в своих доводах и апелляционной жалобе, усматривается, что они заключены между администрациями муниципальных районов к договорам аренды, заключёнными в 2005 году и являются неотъемлемой частью договоров аренды - N23 от 20.12.2005, N6 от 16.12.2005, N15 от 30.12.2005, N27 от 20.12.2005. Предметами дополнительных соглашений являются не только исключение из перечня имущества, переданного в аренду ОАО "Тепловые сети", но и перечисление в приложениях оставшихся объектов аренды. При этом в приложениях сформированных объектов аренды к дополнительным соглашениям, указаны такие объекты, как здания котельных, бойлерных, мазутонасосных станций, подогреватели воды, с указанием адреса их месторасположения.

Из экспертного заключения тарифного органа следует, что при учете расходов по арендной плате в отношении производственных объектов Общества ЛенРТК были приняты, в том числе, договоры аренды N23 от 20.12.2005, N6 от 16.12.2005, N15 от 30.12.2005, N27 от 20.12.2005, что свидетельствует о том, что у тарифного органа имелись первоначальные договоры аренды объектов теплоснабжения, заключенные на срок не менее 3 лет, дополнительные соглашения которых, были представлены тарифному органу к расчету заявленной расчетной предпринимательской прибыли.

Тот факт, что Общество не приложило договоры аренды объектов теплоснабжения, заключенные в 2005 году, к дополнительным соглашениям, заключенным в 2017 году, непосредственно для учета расчетной предпринимательской прибыли, не может являться основанием для их исключения из НВВ.

Доводы административного ответчика о том, что объекты, перечисленные в приложениях к дополнительным соглашениям - здания котельных не являются самостоятельными объектами теплоснабжения (как объекты недвижимости), не согласуются с положениями части 3 статьи 2 Закона о теплоснабжении, где под источником тепловой энергии понимается устройство, предназначенное для производства тепловой энергии. Часть 5.1 указанной статьи определяет понятие объектов теплоснабжения как источников тепловой энергии, тепловых сетей или их совокупности. Система теплоснабжения, согласно части 14 названной статьи - это совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями.

Согласно СП 89.1330.2016 "СНиП II-35-76 Котельные установки" утвержденным приказом Минстроя РФ от 16 декабря 2016 года N944/пр под котельной понимается - здание (в том числе блок-модульного типа) или комплекс зданий и сооружений с котельными установками и вспомогательным технологическим оборудованием, предназначенным для выработки тепловой энергии (пункт 3.1).

Доводы ЛенРТК со ссылкой на судебную практику и на пункт 20 Правил регулирования тарифов, предусматривающего возможность, а не обязанность тарифного органа в случае возникновения необходимости уточнения предложения об установлении тарифов истребовать у регулируемой организации дополнительные сведения, поскольку все затраты носят заявительный характер, подлежат отклонению.

По общему правилу на тарифном органе не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы. Вместе с тем в контексте конкретных обстоятельств рассматриваемого дела тарифный орган в случае недостаточности обосновывающих документов должен и мог предложить Обществу представить дополнительные материалы.

Общими принципами организации экономических отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, помимо прочего, являются соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения (пункты 5, 7 части 1 статьи 3 Закон о теплоснабжении).

Исходя из указанных принципов, а также практики оценки обосновывающих материалов, подход тарифного органа должен быть предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для установления экономически обоснованного тарифа.

Нельзя не учитывать, что ОАО "Тепловые сети", является ресурсоснабжающей организацией, предоставляющей услуги по теплоснабжению, владеет на праве аренды источниками тепловой энергии, которые введены в эксплуатацию в период 1978-2015 года. Договоры аренды этих объектов принимались ранее тарифным органом при установлении тарифа на долгосрочный период. Эти же объекты согласно договорам аренды, с учетом исключенных объектов дополнительными соглашениями, учтены тарифным органом при корректировке тарифа.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь разъяснениями в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 года N50 Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц, пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для прекращения производства по делу, поскольку нормативным правовым актом в период действия оспариваемой части затронуты права и законные интересы ОАО "Тепловые сети".

Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены или изменения решения суда, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 177, 309-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 22 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи