Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-8817/2021[88а-9644/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу заместителя прокурора Камчатского края Куликов М.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 11 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Государственной инспекции труда в Камчатском крае к заместителю прокурора Камчатского края Куликов М.В, прокуратуре Камчатского края о признании решения незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой М.Г, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 10 декабря 2020 года отказано в удовлетворении административного искового заявления Государственной инспекции труда в Камчатском крае (далее - ГИТ в Камчатском крае) к заместителю прокурора Камчатского края Куликову М.В, прокуратуре Камчатского края о признании незаконным решения от 23 октября 2020 года об отказе в согласовании внеплановой документарной проверки индивидуального предпринимателя Пасишниченко Э.А. (далее - ИП Пасишниченко Э.А.) и о возложении обязанности принять новое решение.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 11 марта 2021 года решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 10 декабря 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым административные исковые требования ГИТ в Камчатском крае удовлетворены: признано незаконным решение заместителя прокурора Камчатского края Куликова М.В. от 23 октября 2020 года об отказе в согласовании внеплановой документарной проверки ИП Пасишниченко Э.А.; на прокуратуру Камчатского края возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ГИТ в Камчатском крае о согласовании внеплановой документарной проверки ИП Пасишниченко Э.А.

21 сентября 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба заместителя прокурора Камчатского края Куликова М.В, поданная 10 сентября 2021 года через Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с неправильным применением судом апелляционной инстанции норм материального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Из разъяснений, приведённых в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17), следует, что прокурор, к которому предъявлен административный иск, участвует в административном судопроизводстве, обладая процессуальным статусом административного ответчика (часть 4 статьи 38, статьи 45, 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ); на данного прокурора не распространяются положения статьи 39, части 6 статьи 318 КАС РФ.

Подавший кассационную жалобу прокурор, как и представитель ГИТ в Камчатском крае, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы административного дела, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

Суд кассационной инстанции вправе изменить правовую квалификацию отношений сторон, данную судами первой и (или) апелляционной инстанций, основываясь на установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельствах (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17).

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ организация может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены её права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов организации или на неё незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов настоящего административного дела, 7 октября 2020 года в ГИТ в Камчатском крае поступил письменный запрос старшего следователя следственного отдела по ЗАТО город Вилючинск Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Камчатскому краю Ожгихина О.Ю, в котором сообщалось, что 4 октября 2020 года работник ИП Пасишниченко Э.А. - ФИО6, производивший кровельные работы на крыше "адрес" края, упал с высоты, в результате чего наступила его смерть. В связи с этим, следователь просил ГИТ в Камчатском крае представить информацию о проверке, проведённой по факту данного несчастного случая, а в случае, если такая проверка не проводилась, организовать её проведение в кратчайшие сроки, представив информацию о её результатах в следственный отдел.

22 октября 2020 года руководителем ГИТ в Камчатском крае Колгиным Д.А. в связи с поступлением указанной информации издано распоряжение N 41/4-62-20-ЗП/12-3435-И/2019-10 о проведении в период времени с 29 октября по 26 ноября 2020 года внеплановой документарной проверки в отношении ИП Пасишниченко Э.А.

Также 29 октября 2020 года ГИТ в Камчатском крае в прокуратуру Камчатского края направлено заявление о согласовании проведения данной внеплановой документарной проверки со ссылкой на подпункт "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ), абзац 6 части 7 статьи 360 Трудового кодекса Российской Федерации, а также на поступление письменной информации из следственного отдела по ЗАТО город Вилючинск Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Камчатскому краю.

23 октября 2020 года заместителем прокурора Камчатского края Куликовым М.В. принято решение N 7/12-11407-2020 об отказе в согласовании внеплановой документарной проверки, поскольку положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ при расследовании несчастных случаев на производстве не применяются; при поступлении сведений, свидетельствующих о нарушении порядка расследования и учёта несчастного случая на производстве, произошедшего с работником ИП Пасишниченко Э.А, государственный инспектор труда должен самостоятельно провести его расследование без получения согласования со стороны прокуратуры.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ основанием для проведении внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включённым в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В свою очередь, особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, до 1 июля 2021 года регулировались статьёй 360 Трудового кодекса Российской Федерации, абзац 6 части 7 которой предусматривал, что основанием для проведения внеплановой проверки являлось поступление в федеральную инспекцию труда и её территориальные органы обращений или заявлений работника о нарушении работодателем его трудовых прав.

Между тем действующее трудовое законодательство предусматривает также специальное правовое регулирование вопросов, связанных с расследованием несчастных случаев на производстве.

Так, согласно статье 227 Трудового кодекса Российской Федерации расследованию и учёту подлежат несчастные случаи, происшедшие с работниками и другими лицами, участвующими в производственной деятельности работодателя (в том числе с лицами, подлежащими обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), при исполнении ими трудовых обязанностей или выполнении какой-либо работы по поручению работодателя (его представителя), а также при осуществлении иных правомерных действий, обусловленных трудовыми отношениями с работодателем либо совершаемых в его интересах. Расследованию в установленном порядке как несчастные случаи подлежат события, в результате которых пострадавшими были получены в том числе иные повреждения здоровья, обусловленные воздействием внешних факторов, повлекшие за собой необходимость перевода пострадавших на другую работу, временную или стойкую утрату ими трудоспособности либо смерть пострадавших, если указанные события произошли, в частности, в течение рабочего времени на территории работодателя либо в ином месте выполнения работы.

Обязанности работодателя при несчастном случае на производстве перечислены в статье 228 Трудового кодекса Российской Федерации, которая, в том числе, предусматривает, что работодатель должен немедленно проинформировать о несчастном случае органы и организации, указанные в Трудовом кодексе Российской Федерации, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а о тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом - также родственников пострадавшего; принять иные необходимые меры по организации и обеспечению надлежащего и своевременного расследования несчастного случая и оформлению материалов расследования в соответствии с главой 36 Трудового кодекса Российской Федерации.

Порядок расследования несчастных случаев на производстве комиссией, образованной работодателем, определён статьёй 229.2 Трудового кодекса Российской Федерации.

Из содержания статьи 229.3 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что государственный инспектор труда при выявлении сокрытого несчастного случая, поступлении жалобы, заявления, иного обращения пострадавшего (его законного представителя или иного доверенного лица), лица, состоявшего на иждивении погибшего в результате несчастного случая, либо лица, состоявшего с ним в близком родстве или свойстве (их законного представителя или иного доверенного лица), о несогласии их с выводами комиссии по расследованию несчастного случая, а также при получении сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка расследования, проводит дополнительное расследование несчастного случая в соответствии с требованиями настоящей главы независимо от срока давности несчастного случая. По результатам дополнительного расследования государственный инспектор труда составляет заключение о несчастном случае на производстве и выдает предписание, обязательное для выполнения работодателем (его представителем).

Особенности расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях установлены также в Положении, утверждённом Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 24 октября 2002 года N 73, пункт 25 которого предусматривает, что при выявлении несчастного случая на производстве, о котором работодателем не было сообщено в соответствующие органы в сроки, установленные статьёй 228 Трудового кодекса Российской Федерации, поступлении жалобы, заявления, иного обращения пострадавшего, его доверенного лица или родственников погибшего в результате несчастного случая о несогласии их с выводами комиссии, а также при поступлении от работодателя (его представителя) сообщения о последствиях несчастного случая на производстве или иной информации, свидетельствующей о нарушении установленного порядка расследования (отсутствие своевременного сообщения о тяжелом или смертельном несчастном случае, расследование его комиссией ненадлежащего состава, изменение степени тяжести и последствий несчастного случая), государственный инспектор труда, независимо от срока давности несчастного случая, проводит дополнительное расследование несчастного случая, как правило, с участием профсоюзного инспектора труда, при необходимости - представителей иных органов государственного надзора и контроля, а в случаях, упомянутых во втором абзаце пункта 20 Положения, - исполнительного органа страховщика (по месту регистрации прежнего страхователя).

Согласно части 11 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, пункту 8 Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утверждённого приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 марта 2009 года N 93 (далее - Порядок согласования проверок), основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой проверки являются, в том числе: отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки, предусмотренных подпунктами "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ.

Признавая обжалуемое в рамках настоящего административного дела решение должностного лица прокуратуры Камчатского края законным и обоснованным, Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края, проанализировав положения Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, Порядка согласования проверок, пришёл к выводу о том, что заместитель прокурора Камчатского края Куликов М.В. был вправе отказать в согласовании ГИТ в Камчатском крае проведения внеплановой документарной проверки в отношении ИП Пасишниченко Э.А. по основаниям, которые были приведены им в решении от 23 октября 2020 года N 7/12-11407-2020.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда исходила из того, что ГИТ в Камчатском крае не просила прокуратуру Камчатского края согласовать проведение расследования несчастного случая на производстве, она просила согласовать проведение проверки данного индивидуального предпринимателя в соответствии со статьёй 360 Трудового кодекса Российской Федерации на предмет соблюдения работодателем порядка расследования и учёта несчастного случая на производстве (в том числе указанного выше конкретного несчастного случая), а также на предмет оценки всей системы управления охраной труда. При таких обстоятельствах ГИТ в Камчатском крае обоснованно поставила перед прокуратурой Камчатского края вопрос о согласовании проведения внеплановой документарной проверки в отношении ИП Пасишниченко Э.А.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не было учтено, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании несчастных случаев на производстве (пункт 5 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ).

Письменная информация старшего следователя следственного отдела по ЗАТО город Вилючинск Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Камчатскому краю Ожгихина О.Ю. от 7 октября 2020 года N 41/4-62-20-ЗП, на которую имелась ссылка в пункте 6 распоряжения руководителя ГИТ в Камчатском крае Колгина Д.А. о проведении внеплановой документарной проверки от 22 октября 2020 года N 41/4-62-20-ЗП/12-3435-И/2019-10, содержала только сведения о несчастном случае на производстве со смертельным исходом, тогда как проверку по вопросам надлежащего учёта и расследования несчастного случая на производстве нельзя отнести к мероприятиям по контролю и надзору за соблюдением требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, за выполнением предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан, порядок организации и проведения которых до 1 июля 2021 года регламентировался статьёй 360 Трудового кодекса Российской Федерации.

Исходя из буквального толкования положений части 1 статьи 229.3 Трудового кодекса Российской Федерации, дополнительное расследование должно проводиться государственным инспектором труда во всех случаях получения сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка учёта и расследования несчастного случая на производстве, а не только в случае получения таких сведений в результате проведённой в отношении работодателя внеплановой документарной проверки. При этом по результатам дополнительного расследования несчастного случая на производстве государственный инспектор труда, выявив нарушения, допущенные работодателем при учёте и расследовании такого несчастного случая, а также нарушения требований охраны труда на предприятии, должен выдать работодателю обязательное для выполнения предписание.

При таких обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции считает по существу верным решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 10 декабря 2020 года, которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления ГИТ в Камчатском крае, поскольку содержание обжалуемого решения заместителя прокурора Камчатского края от 23 октября 2020 года N 7/12-11407-2020 соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также не ограничивает ГИТ в Камчатском крае в вопросе организации и проведения расследования по факту несчастного случая на производстве.

В свою очередь, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права являются существенными, они повлекли принятие незаконного судебного постановления.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 11 марта 2021 года отменить.

Оставить в силе решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 10 декабря 2020 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи