Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 8а-8823/2021[88а-9643/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Марченко П.А. на решение Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 19 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 4 декабря 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Губернатора Хабаровского края к Совету депутатов городского поселения "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 19 августа 2020 года удовлетворено административное исковое заявление Губернатора Хабаровского края к Совету депутатов городского поселения "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края (далее - Совет депутатов): на Совет депутатов возложена обязанность на ближайшем со дня вступления в законную силу решения суда заседании Совета депутатов досрочно прекратить полномочия депутата Совета депутатов Марченко П.А. в связи неисполнением им обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ); также на Совет депутатов возложена обязанность сообщить об исполнении решения суда Губернатору Хабаровского края и в Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 4 декабря 2020 года решение суда первой инстанции отменено в части возложения на Совет депутатов обязанности на ближайшем со дня вступления в законную силу настоящего решения заседании Совета депутатов досрочно прекратить полномочия депутата Совета депутатов Марченко П.А. в связи неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ. В указанной части принято новое решение, которым полномочия депутата Совета депутатов Марченко П.А. в связи с неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, досрочно прекращены. В остальной части решение Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 19 августа 2020 года оставлено без изменения.

21 сентября 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба заинтересованного лица - Марченко П.А, поданная им 9 сентября 2021 года через Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с допущенными судами нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 2 октября 2021 года Марченко П.А. восстановлен процессуальный срок на подачу кассационной жалобы на судебные акты судов первой и апелляционной инстанций.

Участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о наличии оснований для изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 4 декабря 2020 года.

В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) депутат, член выборного органа местного самоуправления должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Согласно частям 4 и 5 статьи 12.1 Федерального закона 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, нарушившие запреты, ограничения и обязанности, установленные частями 1 - 4.1 статьи 12.1 Федерального закона 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, несут ответственность, предусмотренную федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ критериями требований, определяющих качество предоставляемых депутатами представительных органов местного самоуправления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, выступает их полнота и достоверность. Непредставление, представление не в полном объёме, искажение указанных сведений является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий, что является мерой публичной ответственности за совершённое правонарушение.

Из содержания частей 7.2 и 7.3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. При выявлении в результате проверки фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ и другими федеральными законами, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления.

Из правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 27 декабря 2012 года N 34-П и в Определении от 26 января 2017 года N 104-О, следует, что досрочное прекращение полномочий депутата вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, в свою очередь гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус.

Таким образом, гражданин Российской Федерации, вступая в должность депутата, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения. В связи с этим возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения депутатских полномочий за несоблюдение соответствующих обязанностей и ограничений, не может сама по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности.

В силу положений статьи 34.1 Устава Хабаровского края, принятого постановлением Хабаровской краевой Думы от 30 ноября 1995 года N 150, Губернатор края является высшим должностным лицом Хабаровского края, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Хабаровского края - Правительство края.

Порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных депутатами представительного органа муниципального образования, регулируется Законом Хабаровского края от 26 июля 2017 года N 272 "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона "О противодействии коррупции" в отношении граждан, претендующих на замещение муниципальной должности, и лиц, замещающих муниципальные должности" (далее - Закон Хабаровского края от 26 июля 2017 года N 272).

Так, часть 1 статьи 4 Закона Хабаровского края от 26 июля 2017 года N 272 предусматривает, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии со статьёй 3 Закона Хабаровского края от 26 июля 2017 года N 272, осуществляется уполномоченным органом по решению Губернатора края.

При выявлении в результате проверки фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, Губернатор края в течение 30 дней со дня истечения срока проверки обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, или применении в отношении него иной меры ответственности, предусмотренной федеральными законами, в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд. В случае, если комиссия признает, что искажения в недостоверных или неполных сведениях о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера являются несущественными, данный факт указывается в заявлении о применении в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления меры ответственности, предусмотренной федеральными законами (часть 7 статьи 4 Закона Хабаровского края от 26 июля 2017 года N 272).

Как следует из материалов настоящего административного дела, решением Губернатора Хабаровского края от 23 августа 2019 года проведена проверка сведений, содержавшихся в справках о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера председателя Совета депутатов Марченко П.А. за 2017 и 2018 годы.

В результате проведённой проверки установлено, что в данных справках Марченко П.А. представил неполные и недостоверные сведения относительно принадлежащего ему на праве собственности недвижимого имущества, транспортных средств, счетов в банках, а также не указал доход от осуществления им предпринимательской деятельности в 2017 и 2018 годах.

С целью устранения неполноты и недостоверности поданных сведений Марченко П.А. в установленный законом срок уточнённые сведения не представлял.

19 декабря 2019 года Губернатор Хабаровского края, руководствуясь положениями части 4.5 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, частью 7.3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, частью 7 статьи 4 Закона Хабаровского края от 26 июля 2017 года N 272, направил в Совет депутатов заявление N 12.3.19-26636 о досрочном прекращений полномочий депутата Совета депутатов Марченко П.А. К указанному заявлению была приложена выписка из доклада Губернатору Хабаровского края от 20 ноября 2019 года "О результатах проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", в которой подробно перечислялись допущенные Марченко П.А. нарушения.

По результатам рассмотрения заявления Губернатора Хабаровского края Советом депутатов 5 февраля 2020 года принято решение N 120 о применении к депутату Совета депутатов Марченко П.А. меры ответственности в виде предупреждения.

2 мая 2020 года Губернатор Хабаровского края обратился в Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края с административным исковым заявлением, в котором просил признать указанное решение Совета депутатов незаконным, а также возложить на административного ответчика обязанность прекратить полномочия депутата Совета депутатов Марченко П.А. в течение 30 календарных дней со дня вступления решения суда в законную силу.

До принятия судом первой инстанции решения по данному административного спору, решением Совета депутатов от 18 августа 2020 года N 142 решение Совета депутатов от 5 февраля 2020 года N 120 было отменено, однако нового решения по заявлению Губернатора Хабаровского края от 9 декабря 2019 года N 12.3.19-26636 представительным органом муниципального образования принято не было.

Возлагая на Совет депутатов обязанность на ближайшем (со дня вступления в законную силу решения суда) заседании данного представительного органа досрочно прекратить полномочия депутата Совета депутатов Марченко П.А. в связи неисполнением им обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края, проанализировав положения указанного Федерального закона и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Устава городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, принятого решением Совета депутатов от 16 июня 2005 года N 12, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, указал в решении, что материалами дела доказан факт существенных нарушений действующего законодательства о противодействии коррупции, допущенных депутатом Совета депутатов Марченко П.А, которые в своей совокупности являются основанием для досрочного прекращения его полномочий. Вместе с тем до настоящего момента заявление Губернатора Хабаровского края от 9 декабря 2019 года N 12.3.19-26636 по существу не рассмотрено, решение по нему не принято, что свидетельствует о необходимости возложения судом соответствующей обязанности на Совет депутатов.

Суд апелляционной инстанции, согласившись с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения полномочий депутата Совета депутатов Марченко П.А, в то же время признал неправильным выводы суда о необходимости возложения на административного ответчика обязанности принять конкретное решение по прекращению полномочий депутата представительного органа муниципального образования. В связи с тем, что Совет депутатов своё решение при обращении к нему Губернатора Хабаровского края с указанным выше заявлением фактически не принял, суд апелляционной инстанции постановилв этой части новое решение, которым самостоятельно досрочно прекратил полномочия депутат Совета депутатов Марченко П.А. в связи с неисполнением им обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции, соглашаясь с выводами нижестоящих судов относительно существенности допущенных депутатом Совета депутатов Марченко П.А. нарушений при предоставлении им сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, считает необходимым указать, что прекращая досрочно полномочия депутата Совета депутатов Марченко П.А. судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда вышла за пределы административных исковых требований, заявленных Губернатором Хабаровского края в рамках настоящего административного дела.

В данном случае административный истец, обращаясь в Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края, не заявлял соответствующих требований непосредственно к депутату Совета депутатов Марченко П.А, который участвовал при рассмотрении дела в качестве заинтересованного лица и его процессуальный статус на административного ответчика судом первой инстанции изменён не был.

Из содержания части 1 статьи 307, части 1 статьи 308 КАС РФ следует, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления; суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных КАС РФ.

Так, в суде апелляционной инстанции не применяются правила об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, о предъявлении встречного административного иска, о замене ненадлежащего административного ответчика (часть 9 статьи 307 КАС РФ).

Применительно к настоящему делу, суд апелляционной инстанции должен был принять решение исходя из административных исковых требований Губернатора Хабаровского края, заявленных к административному ответчику - Совету депутатов.

Учитывая требования пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в соответствии с которым суд при вынесении решения об удовлетворении административного иска должен указать на необходимость принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, не подменяя при этом органы, организации и лица, наделённые государственными или иными публичными полномочиями, при принятии конкретного решения по вопросу, который не относится к компетенции суда, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 329 КАС РФ, изменить абзац второй резолютивной части апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 4 декабря 2020 года, изложив его в следующей редакции: "В указанной части принять новое решение, которым возложить на Совет депутатов городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" обязанность на ближайшем со дня вступления в законную силу решения суда заседании Совета депутатов городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" повторно рассмотреть заявление Губернатора Хабаровского края от 9 декабря 2019 года N 12.3.19-26636 о применении меры ответственности к депутату Совета депутатов городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" Марченко П.А.".

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных постановлений в остальной части по результатам рассмотрения кассационной жалобы не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

абзац второй резолютивной части апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 4 декабря 2020 года изменить, изложив его в следующей редакции:

"В указанной части принять новое решение, которым возложить на Совет депутатов городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" обязанность на ближайшем со дня вступления в законную силу решения суда заседании Совета депутатов городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" повторно рассмотреть заявление Губернатора Хабаровского края от 9 декабря 2019 года N 12.3.19-26636 о применении меры ответственности к депутату Совета депутатов городского поселения "Рабочий посёлок Заветы Ильича" Марченко П.А. ".

В остальной части решение Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 19 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 4 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Марченко П.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи