Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 октября 2021 г. по делу N 66а-1247/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Крикуновой Е.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "РостТех", общества с ограниченной ответственностью "ПромТех" о признании недействующими в части приказа министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 15 января 2021 года N 77-51-од "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Красноярского края"

с апелляционной жалобой министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи ФИО5, объяснения представителя административного ответчика ФИО4, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административных истцов ФИО1, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом министерства экологии и рационального природопользования "адрес" от 15 января 2021 года N 77-51-од установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Красноярского края (далее - нормативы накопления ТКО).

Приложением N 2 к вышеназванному приказу установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для жилого фонда на территории Красноярского края, включая Железногорскую (п. 2.1, 2.2), Зеленогорскую (п. 3.1, 3.2), Красноярскую правобережную (п. 6.1, 6.2), Норильскую (п. 10.1), Таймырскую (п. 14.1) технологические зоны.

Общества с ограниченной ответственностью "РостТех" и "ПромТех" (далее - ООО "РостТех", ООО "ПромТех") обратились в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующими со дня вступления в законную силу пункты 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 6.1, 6.2, 10.1, 14.1 Приложения N 2 к приказу министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 15 января 2021 года N 77-51-од и обязать административного ответчика принять замещающий нормативный правовой акт, а также взыскать расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей. В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права в части определения правильного размера платы за коммунальные услугу по обращению с ТКО по вышеназванным технологическим зонам. По мнению административных истцов, замеры отходов в соответствие с Правилами, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", в данных зонах не проводились, в результате чего установленные нормативы не соответствуют фактическим нормативам накопления ТКО жилого фонда.

Решением Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ заявленные административными истцами требования удовлетворены, признаны недействующими со дня вступления в законную силу пункты 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 6.1, 6.2, 10.1, 14.1 Приложения N 2 к приказу министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 15 января 2021 года N 77-51-од "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Красноярского края", на министерство экологии и рационального природопользования Красноярского края возложена обязанность в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять заменяющий нормативный правовой акт, кроме того, с министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края в пользу ООО "РосТех" взысканы судебные расходы в размере "данные изъяты".

В апелляционной жалобе министерство экологии и рационального природопользования Красноярского края просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме, указывая на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела. Судом при разрешении вопроса по существу не учтено, что обжалуемый приказ принят в пределах полномочий, предоставленных министерству, с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта, его формы и вида, оспариваемый приказ полностью соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Выводы суда о нарушении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления ТКО, утвержденным приказом Минстроя России от 28 июля 2016 года N 524/пр, не основаны на фактических обстоятельствах дела. Указанные Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера. АО "Автоспецбаза" были проведены замеры в октябре и ноябре и обоснованно учтены как замеры зимнего периода. Действующее законодательство положений о проведении замеров исключительно в календарный зимний период не содержит. Также судом сделан ошибочный вывод о том, что при расчете нормативов накопления ТКО не соблюден процент численности населения, не учтено, что замеры проводились не только в отношении многоквартирных и индивидуальных жилых домов, но и в отношении других категорий объектов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, представителем ООО "РостТех", ООО "ПромТех", а также прокурором, участвовавшим в деле, представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения

В судебном заседании представитель административного ответчика ФИО4 доводы апелляционной жалобы поддержал, представитель административных истцов ФИО1 возражала против удовлетворения апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции, не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснение лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением процедуры его принятия, введения в действие и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Из материалов дела следует, что приказом министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края (далее - Министерство) от 6 августа 2018 года N 1/1576-од ООО "РостТех" присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Красноярской правобережной технологической зоны Красноярского края на 10 лет.

Приказом Министерства от 13 июля 2018 года N 1/1405-од ООО "РостТех" присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Железногорской технологической зоны Красноярского края на 10 лет.

Приказом Министерства от 10 августа 2018 года N 1/1629-од ООО "РостТех" присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Таймырской технологической зоны Красноярского края на 10 лет.

Приказом Министерства от 10 августа 2018 года N 1/1630-од ООО "РостТех" присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Норильской технологической зоны Красноярского края на 10 лет.

Приказом Министерства от 19 апреля 2018 года N 1/823-од ООО "Экоресурс-ПромТех" присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Зеленогорской технологической зоны Красноярского края на 10 лет. Решением участника ООО "Экоресурс-ПромТех" от 23 марта 2020 года изменено фирменное наименование общества с ООО "Экоресурс-ПромТех" на ООО "ПромТех".

В соответствии с оспариваемым приказом Министерства от 15 января 2021 года N 77-51-од "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Красноярского края" в целях определения стоимости коммунальной услуги были установлены нормативы накопления ТКО на территории Красноярского края, в том числе для Железногорской, Зеленогорской, Красноярской правобережной, Норильской Таймырской технологических зон (приложение N 2 к Приказу), где региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами являются административные истцы.

С учетом вышеуказанных обстоятельств суд пришел к верному выводу, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы заявителей.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов).

В соответствии с пунктом 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы; г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

В частности, выбираются участки поселений и городских округов, на территории которых проживают: а) не менее 2 процентов общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения до 300 тыс. человек; б) не менее 1 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения 300 - 500 тыс. человек; в) не менее 0, 5 процента общей численности населения поселения или городского округа - в отношении поселений или городских округов с численностью населения свыше 500 тыс. человек.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8-12 Правил определения нормативов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

В соответствии с пунктами 11, 12 Правил определения нормативов замеры по объекту каждой категории осуществляется каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели.

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (далее -Методические рекомендации), категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением N 1 к Методическим рекомендациям.

Приложение 1 к Методическим рекомендациям является перечнем категорий объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов.

В разделе 2 указанного перечня категория объектов "Домовладения" разделена на следующие категории объектов: многоквартирные дома, индивидуальные жилые дома.

Пунктом 15 Методических рекомендаций работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет; замеры рекомендовано производить в следующие сроки: а) зима - декабрь, январь; б) весна - апрель; в) лето - июнь, июль; г) осень - сентябрь, октябрь (пункт 9 Методических рекомендаций).

Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендовано запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления (пункт 3 Методических указаний).

Также рекомендовано определять не менее двух участков поселений и городских округов по численности населения (пункт 7 Методических указаний).

Судом установлено, что нормативы накопления ТКО, утвержденные оспариваемым приказом, установлены на основании проведенных научно-исследовательских работ в рамках государственного контракта от ДД.ММ.ГГГГ N N "Выполнение научно-исследовательских работ для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, в том числе при раздельном накоплении, на территории Красноярского края", заключенного Министерством с АО "Автоспецбаза".

Из представленных таблиц замеров следует, что в нарушение положений пункта 9 Методических указаний и пункта 11 Правил определения нормативов, пункта 3.3 Приложения N 1 к государственному контракту от ДД.ММ.ГГГГ N N замеры отходов в Норильской технологической зоне в зимний период времени не проводились, а проводились в весенний период времени (апрель), в летний (июль), осенний (октябрь-ноябрь).

Доводы административного ответчика о том, что по климатическим особенностям замеры, произведенные в октябре-ноябре, соответствуют зимним параметрам, правомерно признаны судом несостоятельными, исходя из общеизвестного факта о времени зимнего периода (декабрь - февраль).

По указанным основаниям судебная коллегия не принимает во внимание представленное в качестве нового доказательства письмо ФГБУ "Среднесибирское УГМС" от ДД.ММ.ГГГГ N с указанием информации о среднесуточной температуре воздуха за октябрь-ноябрь 2019 года.

Также судом установлено, что Норильская технологическая зона состоит из "адрес", численность населения по состоянию на 1 января 2019 года Норильска составила 181656 чел. Поскольку численность населения "адрес" составляет менее 300 тыс. чел, для проведения замеров необходимо было выбрать участки городского округа, на которых проживают не менее 2% общей численности населения городского округа, то есть 3633 чел. Согласно паспортов домов, выбранных в качестве участков для проведения замеров, общее количество проживающих в указанных домах составляет 1209 чел, то есть менее 2 % от общей численности населения.

Таким образом, при определении нормативов накопления ТКО в Норильской технологической зоне были нарушены требования пункта 7 Правил определения нормативов.

Доводы административного ответчика о том, что выбранный для замера многоквартирный или индивидуальный жилой дом не являются участком, а только расположены на участке с количеством населения, выбранном в соответствии с пунктом 7 Правил определения нормативов, суд правомерно признал несостоятельными, поскольку из системного толкования пунктов 7 и 8 названных Правил следует, что при проведении замеров отходов в целях определения нормативов накопления ТКО учитывается суммарный охват численности населения контрольных участков, выраженный в процентном отношении к общей численности соответствующего муниципального образования.

Кроме того, из материалов дела и пояснений административного ответчика следует, что фактически замеры на территориях Красноярской правобережной, Железногорской, Зеленогорской и Таймырской технологических зон не проводились, в отношении данных зон применены результаты замеров, проводимых на территории иных технологических зон, муниципальных образований.

Действующее законодательство допускает дифференцированное установление нормативов накопления ТКО в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с ТКО, а также с учетом других критериев, установленных Правилами определения нормативов, в том числе в отношении зон деятельности региональных операторов по обращению с ТКО.

Согласно положениям частей 7, 8 статьи 24.7 Федерального закона N 89-ФЗ зона деятельности регионального оператора представляет собой территорию или часть территории субъекта Российской Федерации, на которой региональный оператор осуществляет деятельность на основании соглашения, заключаемого с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящей статьей. Зона деятельности регионального оператора определяется в территориальной схеме обращения с отходами.

Из территориальной схемы обращения с отходами (таблица 27), утвержденной приказом министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края от 23 сентября 2016 года N 1/451-од (в редакции приказа министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 29 октября 2019 года N 77-1795-од), следует, что в состав Красноярской правобережной технологической зоны входят следующие муниципальные образования: "адрес"

Вместе с тем согласно материалам дела нормативы накопления ТКО установлены исходя из показателей, полученных на территории муниципальных образований, не входящих в состав Красноярской правобережной, Железногорской, Зеленогорской и Таймырской технологических зон, что противоречит требованиям надлежащей репрезентативности территории при определении нормативов, установленных частью 3 статьи 24.10. Федерального закона N 89-ФЗ, подпункта "а" пункта 4 Правил определения нормативов.

Вышеизложенное свидетельствует о т том, что при установлении нормативов накопления ТКО административным ответчиком использованы сведения, полученные вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, в то время как возможность использования при установлении нормативов накопления ТКО сведений, полученных вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, действующим законодательством не предусмотрена.

Судом дана оценка доводу административного ответчика о том, что Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления ТКО, утвержденные Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, носят рекомендательный характер, в связи с чем могли не применяться при определении нормативов, и верно признаны необоснованными, при этом суд учел, что Методические рекомендации утверждены во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269, которым установлен порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, иных методов определения нормативов твердых коммунальных отходов не имеется.

Доводы апеллянта о том, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, опубликован в установленном порядке, подлежат отклонению как не имеющие правового значения, поскольку данные обстоятельства административным истцом не оспаривались.

Доводы о проведении замеров в соответствии с требованиями Правил определения нормативов и Методических рекомендаций противоречат фактическим обстоятельствам дела, установленным судом на основе анализа представленных административным ответчиком доказательств.

Выводы, изложенные в решении суда относительно существа спора, соответствуют обстоятельствам административного дела, нарушений норм материального права, повлиявших на исход судебного разбирательства, судом не допущено.

Вместе с тем, решение суда подлежит изменению в связи с допущенным судом нарушением норм процессуального права.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда в части определения момента, с которого приказ министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 15 января 2021 года N 77-51-од подлежит признанию недействующим.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Вопрос о признании нормативного правового акта недействующим с того или иного времени решается судом в зависимости от фактических обстоятельств дела.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права неопределенного круга лиц, в частности граждан и организаций; ограниченный период действия нормативов не установлен.

С учетом указанных обстоятельств оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня вступления решения в законную силу, в связи с чем решение суда первой инстанции в указанной части подлежит изменению.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ изменить, признав пункты 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 6.1, 6.2, 10.1, 14.1 Приложения N 2 к приказу министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 15 января 2021 года N 77-51-од "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Красноярского края" недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Красноярский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.