Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2021 г. по делу N 66а-1362/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Захарова Е.И, при секретаре Ивановой А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-63/2021) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Амурской области в интересах Ефановой С.А. и неопределенного круга лиц о признании недействующим пункта 4 Положения "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности Поярковского сельсовета", утвержденного решением Поярковского сельского Совета народных депутатов Михайловского района Амурской области от 27 февраля 2018 г. N 64/326, по апелляционной жалобе Поярковского сельского Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от 02 августа 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения прокурора Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

решением Поярковского сельского Совета народных депутатов Михайловского района Амурской области от 27 февраля 2018 года N 64/326 утверждено положение "О пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Поярковского сельсовета" и "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности Поярковского сельсовета" (далее - Положение).

Пунктом 4 Положения установлено, что лицу, замещавшему муниципальную должность Поярковского сельсовета, пенсия за выслугу лет в связи с выходом на пенсию устанавливается в следующем размере: при замещении муниципальной должности Поярковского сельсовета сроком выше восьми лет - 75 процентов базового денежного вознаграждения, но не более 4000 рублей.

Первый заместитель прокурора Амурской области в интересах Ефановой С.А. и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 Положения.

Административные исковые требования мотивированы тем, что установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, представительный орган фактически предусмотрел одинаковые для всех правила пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности, независимо от их стажа и среднемесячного денежного содержания, которое отличается от правил пенсионного обеспечения государственных служащих области, установленных региональным законодательством, ухудшив тем самым, положение вышеназванных лиц по сравнению с государственными служащими Амурской области.

Решением Амурского областного суда от 02 августа 2021 года признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 оспариваемого Положения.

Не согласившись с вышеуказанным решением председателем Поярковского сельского Совета народных депутатов, с учетом дополнений, подана апелляционная жалоба, в которой просит решение Амурского областного суда от 02 августа 2021 года отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с учетом социально-экономического положения Поярковского сельсовета и возможностей его бюджета, свидетельствующих о необходимости покрытия дефицита бюджета. С учетом этого, оспариваемое решение не является произвольным и принято в соответствии с действующим законодательством. Пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, выплачиваются дополнительно к установленным в рамках системы обязательного пенсионного страхования, в связи с этим, изменение представительным органом порядка исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как ухудшающее положение лиц, замещавших муниципальные должности, и нарушающее их право на пенсионное обеспечение. Считает, что установление одинакового минимального размера пенсии не свидетельствует о незаконности пункта 4 Положения, поскольку противоречия в правовой регламентации пенсионного обеспечения муниципального служащего за выслугу лет не установлены, условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим за счет средств местного бюджета определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Кроме того, указывает, что суду необходимо было отказать в принятии административного искового заявления либо прекратить производство по административному делу, поскольку интерес не является публичным, а лица, чьи права были нарушены, не лишены были права самостоятельного обращения в суд.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, представлено возражение, в котором просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение Амурского областного суда оставить без изменения.

Исполняющим обязанности главы Поярсковского сельсовета Михайловского района Амурской области представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором полагает, что доводы апелляционной жалобы обоснованы, в связи с чем, жалоба подлежит удовлетворению.

В суд апелляционной инстанции представители Поярковского сельского Совета народных депутатов, Администрации Поярковского сельсовета не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Прокурор Мищенко Е.Ю, считает, что оснований для отмены или изменения решения не имеется.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Правоотношения в области муниципальной службы на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе), право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 данного Федерального закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В силу части 1 статьи 24 Закона о муниципальной службе в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В пункте 4 статьи 7 Федерального закона РФ от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" указано, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

На основании части 1, 2 статьи 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года N 364-ОЗ "О муниципальной службе в Амурской области" в сфере пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законом области о государственной гражданской службе. Установление и выплата пенсии за выслугу лет производятся в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих, и настоящей статьи.

Уставом Поярковского сельсовета, принятого решением Поярковского сельского Совета народных депутатов от 28 апреля 2011 года N 14 (действовавшим на период принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что установление и выплата пенсии за выслугу лет производится согласно Положению "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности Поярковского сельсовета" (часть 3 статьи 28).

В соответствии с приведенными положениями нормативно-правовых актов решением Поярковского сельского Совета народных депутатов Михайловского района Амурской области принято решение от 27 февраля 2018 года N 64/326 "Об утверждении Положений "О пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Поярковского сельсовета" и "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности Поярковского сельсовета".

Судом первой инстанции установлено, что Положение принято в пределах предоставленных полномочий и сторонами не оспаривалось

Определение конкретного размера государственной пенсии муниципального служащего за выслугу лет - в силу действующего правового регулирования пенсионного обеспечения муниципальных служащих - осуществляется именно органами местного самоуправления, которые, однако, не могут действовать произвольно.

Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" органы местного самоуправления должны руководствоваться установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель в общем виде определилграницы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, сделал правильное суждение о том, что пункт 4 Положения не соответствует нормативным правовым акта, имеющим большую юридическую силу.

Установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, административный ответчик фактически предусмотрел правила пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих края, установленных федеральным и региональным законодательством, ухудшив тем самым положения лиц, замещающих муниципальные должности, по сравнению с лицами, замещавшими должности государственной гражданской службы Амурской области, что противоречит приведенным выше положениям законодательства.

Как правильно указал областной суд федеральное и региональное законодательство устанавливает, что максимальный размер пенсии за выслугу лет подлежит исчислению исходя из размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы. Тогда как оспариваемый нормативный правовой акт установилисчисление предельного размера пенсии за выслугу лет без учета названных выше критериев, ограничившись лишь установлением единого фиксированного максимального размера пенсии для всех муниципальных служащих и лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе.

Кроме того, установление муниципальной пенсии за выслугу лет в едином фиксированном размере для всех лиц, замещавших должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования, нельзя признать соответствующим принципам пенсионного обеспечения муниципального служащего, в соответствии с которыми размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально, с учетом продолжительности стажа муниципальной службы и должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий.

Дефицит бюджета Поярковского сельсовета не может являться основанием для установления фиксированного размера пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению.

Как следует из материалов дела, настоящее административное исковое заявление было подано прокурором в интересах Ефановой С.А, "данные изъяты", являющейся пенсионером по возрасту. Указанные обстоятельства, вопреки доводам апелляционной жалобы, свидетельствуют о социальной уязвимости указанного лица и уважительности причин невозможности самостоятельно обратиться в суд за защитой своих прав и законных интересов в сфере пенсионного обеспечения.

Учитывая, что оспариваемый пункт Положения "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности Поярковского сельсовета" рассчитан на неоднократное применение, обязателен для неопределенного круга лиц и направлен на урегулирование общественных отношений в сфере назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности Поярковского сельсовета, выводы суда первой инстанции о правомерности предъявления прокурором исковых требований в интересах неопределенного круга лиц, также являются правильными.

Доводы исполняющего обязанности главы Поярковского сельсовета о том, что оспариваемое Положение не было опубликовано в установленном порядке, в связи с чем оно не вступило в законную силу и не может быть оспорено в судебном порядке, подлежат отклонению.

Пунктом 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт размещен на стенде в здании администрации Поярковского сельсовета, а также на официальном сайте администрации Поярковского сельсовета в сети Интернет, что обеспечило возможность лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Учитывая изложенное, порядок опубликования нормативного правового акта не может признан нарушенным.

Иные доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 02 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Поярковского сельского Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи