Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 г. по делу N 66а-1367/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Захарова Е.И, при секретаре Ермаковой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-101/2021 по административному исковому заявлению Брюханова А.Г, Брюхановой Н.В. о признании не действующим в части постановления Правительства Иркутской области от 17 сентября 2019 года N 556-пп "О предоставлении гражданам, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне - июле 2019 года на территории Иркутской области, мер социальной поддержки по обеспечению жильем", с апелляционной жалобой представителя административных истцов Хаитова Г.А. на решение Иркутского областного суда от 28 июля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, объяснения представителя административных истцов Хаитова Г.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Иркутской области от 17 сентября 2019 года N 556-пп "О предоставлении гражданам, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне - июле 2019 года на территории Иркутской области, мер социальной поддержки по обеспечению жильем" (далее - Постановление N 556-пп) утверждены: Положение о порядке и условиях предоставления гражданам, жилые помещения которых утрачены в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне-июле 2019 года на территории Иркутской области, социальной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения (далее - Положение N 1) и Положение о порядке и условиях предоставления гражданам, жилые помещения которых повреждены в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне-июле 2019 года на территории Иркутской области, социальной выплаты на капитальный ремонт поврежденного жилого помещения (далее - Положение N 2).

Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Иркутской области http//www.ogirk.ru 17 июля 2019 года, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 17 июля 2019 года (номер публикации 3800201907170002), а также в общественно-политической газете "Областная" N 81, 22 июля 2019 года.

Брюханов А.Г, Брюханова Н.В. обратились в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований просили признать не действующими следующие нормы Положения N 1:

-абзац 2 пункта 10, которым определено, что срок действия свидетельства ограничивается 15 декабря 2020 года включительно, за исключением случаев, указанных в абзацах третьем, четвертом настоящего пункта.

-абзац 3 пункта 10, согласно которому срок действия свидетельства, выданного гражданину, заключившему договор строительного подряда, ограничивается 30 сентября 2021 года включительно.

-абзац 1 пункта 11, предписывающий, что целях выдачи свидетельства гражданин (совместно граждане, являющиеся участниками общей собственности на утраченное жилое помещение) или его (их) представитель в срок до 25 декабря 2020 года включительно обращается (обращаются) с заявлением (совместным заявлением) о выдаче свидетельства на получение социальной выплаты (далее - заявление о выдаче свидетельства) по форме согласно приложению 1 к настоящему Положению в учреждение по месту жительства (пребывания) гражданина.

-подпункт 1 пункта 16, которым предусмотрено, что учреждение не позднее двух рабочих дней со дня обращения гражданина (граждан) или его (их) представителя за выдачей свидетельства обеспечивает направление запросов (межведомственных запросов) в государственные органы, органы местного самоуправления, подведомственные государственным органам и органам местного самоуправления в целях получения следующих документов (сведений):

- сведений о нахождении утраченного жилого помещения в зоне чрезвычайной ситуации, определенной решением главы муниципального образования Иркутской области, на территории которого решением главы указанного муниципального образования введен режим функционирования "Чрезвычайная ситуация";

-подпункт 4 пункта 18, в силу которого основаниями для принятия решения об отказе в выдаче свидетельства являются:

- отсутствие права гражданина на предоставление социальной выплаты в соответствии с настоящим Положением;

Также административными истцами заявлено требование о признании не действующими следующих норм Положения N 2:

-абзац 2 пункта 10, которым определено, что срок действия свидетельства ограничивается 15 декабря 2020 года включительно, за исключением случая, указанных в абзаце третьем настоящего пункта.

-пункт 11, предписывающий, что в целях выдачи свидетельства гражданин (совместно граждане, являющиеся участниками общей собственности на поврежденное жилое помещение) или его (их) представитель в срок до 25 декабря 2020 года включительно обращается (обращаются) в учреждение с заявлением (совместным заявлением) о выдаче свидетельства на получение социальной выплаты (далее - заявление о выдаче свидетельства) по форме согласно приложению 1 к настоящему Положению.

-подпункт 1 пункта 15, которым предусмотрено, что учреждение не позднее двух рабочих дней со дня обращения гражданина (граждан) или его (их) представителя за выдачей свидетельства обеспечивает направление запросов (межведомственных запросов) в государственные органы, органы местного самоуправления, подведомственные государственным органам и органам местного самоуправления в целях получения следующих документов (сведений):

- сведений о нахождении поврежденного жилого помещения в зоне чрезвычайной ситуации, определенной решением главы муниципального образования Иркутской области, на территории которого решением главы указанного муниципального образования введен режим функционирования "Чрезвычайная ситуация";

-подпункт 4 пункта 17, в силу которого, основаниями для принятия решения об отказе в выдаче свидетельства являются:

- отсутствие права гражданина на предоставление социальной выплаты в соответствии с настоящим Положением;

В обоснование административных исковых требований административные истцы ссылались на то, что в результате наводнения, произошедшего в июне - июле 2019 года, жилое помещение, принадлежащее им на праве собственности, повреждено. Распоряжением администрации Балтуринского муниципального образования от 30 августа 2019 года N 43 "О признании многоквартирных домов, расположенных на территории Балтуринского муниципального образования, подлежащими капитальному ремонту в результате чрезвычайной ситуации, сложившейся в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне 2019 года на территории Иркутской области" признана необходимость проведения ремонтно-восстановительных работ в жилом помещении, принадлежащем административным истцам. В связи с этим было установлено право административных истцов на получение социальной выплаты на капитальный ремонт поврежденного в результате чрезвычайной ситуации жилого помещения в соответствии с Положением N 2. Однако ввиду имеющихся повреждений жилого помещения, отсутствует возможность восстановления жилого помещения путем проведения капитального ремонта. На момент подачи настоящего административного иска имеется спор о степени повреждения жилого помещения. В результате разрешения этого спора будет определен механизм реализации права административных истцов на социальную поддержку в связи с ущербом, причиненным их жилому помещению в результате чрезвычайной ситуации, или будет установлено право на социальную выплату на приобретение или строительство нового жилого помещения, либо подтверждено ранее установленное право на социальную выплату на капитальный ремонт поврежденного жилого помещения.

Административные истцы считают, что существующее правовое регулирование препятствует реализации права административных истцов на социальную поддержку, поскольку Постановлением N 556-пп установлены пресекательные сроки реализации данного права.

Брюханов А.Г, Брюханова Н.В. считают, что оспариваемые положения противоречат предписаниям Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Указу Президента Российской Федерации от 3 июля 2019 года N 316 "О мерах по ликвидации последствий наводнения на территории Иркутской области", постановлению Правительства Российской Федерации от 18 июля 2019 года N 916 "Об утверждении Правил предоставления иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Иркутской области в целях софинансирования расходных обязательств Иркутской области по финансовому обеспечению оказания мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне-июле 2019 г. на территории Иркутской области", статье 1 Закона Иркутской области от 24 июля 2019 года N 72-ОЗ "Об отдельных мерах социальной поддержки граждан, поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, пострадавших в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне 2019 года на территории Иркутской области, о финансовой помощи муниципальным образованиям". Кроме того, подпункт 1 пункта 16 Положения N 1, подпункт 1 пункта 15 Положения N 2 являются неопределенными, что способствует их различному правоприменению.

Решением Иркутского областного суда от 28 июля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель административных истцов Хаитов Г.А. обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Положения Указа Президента Российской Федерации от 3 июля 2019 года N 316 "О мерах по ликвидации последствий наводнения на территории Иркутской области", определяющие срок завершения формирования списка граждан, пострадавших от наводнения, адресованы Правительству Российской Федерации, а не гражданам. При этом Указ не содержит сроков реализации права пострадавшими гражданами на восстановление их жилищных условий. Не согласен с выводами суда о том, что установление в оспариваемых нормах сроков совершения определенных действий является определением порядка предоставления мер социальной поддержки. Суд не учел, что постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2019 года N 916 "Об утверждении Правил предоставления иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Иркутской области в целях софинансирования расходных обязательств Иркутской области по финансовому обеспечению оказания мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне-июле 2019 г..на территории Иркутской области" также не содержит пресекательных сроков реализации пострадавшими гражданами права на получение социальных выплат. Судом неверно истолкована правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 14 января 2020 года N 2-П.

Кроме того, судом не дана должная правовая оценка положениям подпункта 1 пункта 16 Положения N 1 и подпункта 1 пункта 15 Положения N 2, предусматривающим фактически неравные условия для пострадавших в результате чрезвычайной ситуации граждан, не способствуют единообразному применению. При рассмотрении апелляционной жалобы просил принять во внимание решение Чунского районного суда Иркутской области по делу N 2а-252/2021 по иску Брюханова А.Г, Брюхановой Н.В. к администрации Балтуринского муниципального образования о признании не законными решений, связанных с оценкой степени разрушения принадлежащего им жилого помещения.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Иркутской области, участвующим в деле прокурором, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статьей 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера закреплено, что граждане Российской Федерации имеют право на меры социальной поддержки при причинении ущерба их имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций. Порядок, условия, виды и размер компенсаций и социальных гарантий (мер социальной поддержки) для граждан, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации регионального характера, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 3 июля 2019 года N 316 "О мерах по ликвидации последствий наводнения на территории Иркутской области", Правил предоставления иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Иркутской области в целях софинансирования расходных обязательств Иркутской области по финансовому обеспечению оказания мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне - июле 2019 г..на территории Иркутской области", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2019 года N 916, Устава Иркутской области, Закона Иркутской области от 24 июля 2019 года N 72-оз "Об отдельных мерах социальной поддержки граждан, поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, пострадавших в результате паводка, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне 2019 года на территории Иркутской области, о финансовой помощи муниципальным образованиям", Указа Губернатора Иркутской области от 27 июня 2019 года N 134-уг "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Иркутской области", Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 года N 82/48-оэ "О Правительстве Иркутской области", Закона Иркутской области от 12 января 2010 года N 1-оз "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области", Закона Иркутской области от 12 марта 2010 года N 10-оз "О печатном средстве массовой информации, учреждаемом органами государственной власти Иркутской области для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области, иной официальной информации", Закона Иркутской области от 10 июля 2014 года N 90-оз "О сетевом издании, учреждаемом для

обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области, иной официальной информации", суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, с внесенными в него изменениями, принят Правительством Иркутской области в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований законодательства к его форме, виду и порядку подписания и опубликования, и по этим основаниям не оспариваются.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции сделал вывод о срочном характере предоставления социальных выплат пострадавшим от наводнения лицам, а также о наличии у административного ответчика полномочий по определению порядка и условий предоставления социальных выплат гражданам, в том числе и по установлению сроков таких выплат, осуществляемых в административном порядке.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определяет Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Президент Российской Федерации определяет в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации и федеральными законами основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункт "а" статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

В порядке реализации указанных полномочий Президентом Российской Федерации 3 июля 2019 года издан Указ N 316 "О мерах по ликвидации последствий наводнения на территории Иркутской области", которым наводнение на территории Иркутской области признано чрезвычайной ситуацией федерального характера и установлен особый уровень реагирования. Правительству Российской Федерации поручено обеспечить выделение из федерального бюджета средств на капитальный ремонт поврежденного жилья и определить порядок выделения указанных средств; решить вопрос о выделении гражданам, чьи жилые помещения признаны в установленном порядке непригодными для проживания в результате наводнения на территории Иркутской области, средств из федерального бюджета на строительство и (или) на приобретение нового жилья; обеспечить завершение формирования списков граждан, пострадавших от наводнения на территории Иркутской области, и выплату им до 10 августа 2019 года денежных средств в полном объеме; обеспечить разработку и утверждение до 15 августа 2019 г. пообъектного плана, предусматривающего обеспечение граждан, лишившихся жилых помещений, жилыми помещениями (пункты "а", "б", "и", "к" Указа).

Во исполнение приведенных поручений Правительство Российской Федерации приняло постановление от 18 июля 2019 года N 916, которым утвердило Правила предоставления иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Иркутской области в целях софинансирования расходных обязательств Иркутской области по финансовому обеспечению оказания мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате наводнения, вызванного сильными дождями, прошедшими в июне - июле 2019 г. на территории Иркутской области (далее - Правила).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2019 года N 1566-р поручено выделить в 2019 году Минстрою России из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетные ассигнования в целях предоставления иного межбюджетного трансферта бюджету Иркутской области на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки

Правила устанавливают цели и закрепляют порядок и условия предоставления иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Иркутской области в целях софинансирования расходных обязательств Иркутской области по финансовому обеспечению оказания мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены или повреждены в результате наводнения.

Пунктом 9 Правил определено, что порядок и условия предоставления социальных выплат гражданам, указанным в пункте 4 настоящих Правил, на приобретение или строительство ими жилых помещений на территории Иркутской области или осуществление такими гражданами капитального ремонта поврежденных жилых помещений, передачи гражданам, указанным в пункте 4 настоящих Правил, жилых помещений, на финансовое обеспечение приобретения или строительства которых предоставляется трансферт, устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области.

При этом, трансферт предоставляется при соблюдении определенных условий, в том числе наличия в бюджете Иркутской области бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства Иркутской области, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета.

Из системного анализа предписаний, содержащихся в Правилах и оспариваемом региональном нормативном акте, следует, что социальная выплата, предоставляемая за счет средств бюджетных ассигнований из федерального и краевого бюджетов, носит строго целевой характер и по своей правовой природе является мерой государственной поддержки.

Таким образом, действующее федеральное законодательство предусматривает право субъекта Российской Федерации в случае предоставления за счет поступающих из федерального бюджета средств мер социальной поддержки гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации, вызванной наводнением, устанавливать порядок предоставления социальных выплат, в том числе сроков, в течение которых может быть реализовано право на оказание мер социальной поддержки.

Напротив, отсутствие конкретных сроков, в том числе сроков действия свидетельств на получение социальной выплаты, обращения с заявлением о выдаче свидетельств, повлечет за собой правовую неопределенность, произвольность действий публичных органов и получателей выплаты и не приведет к ожидаемому наилучшему результату.

Приведенные федеральные правовые предписания и региональные нормы, а также положения статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе финансирование субъектом Российской Федерации мероприятий в названной области общественных отношений, опровергают утверждение административных истцов об отсутствии у Правительства Иркутской области права устанавливать сроки реализации права на оказание мер социальной поддержки, а также подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о необоснованности заявленных требований.

Ссылка в апелляционной жалобе на положения Указа Президента Российской Федерации от 3 июля 2019 года N 316 "О мерах по ликвидации последствий наводнения на территории Иркутской области", предусматривающие сроки формирования списка граждан, пострадавших от наводнения, выводы суда не опровергает.

Выводы суда первой инстанции о соответствии подпункта 1 пункта 16 Положения N 1, а также подпункта 1 пункта 15 Положения N 2 федеральному законодательству подробно и аргументированно изложены в обжалуемом решении, оснований не соглашаться с которыми судебная коллегия не усматривает, в связи с чем, доводы жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Утверждение в апелляционной жалобе о наличии у Правительства Иркутской области возможности обратиться за получением средств федерального бюджета на предоставление указанных выплат в любое время, как и указание на решение Чунского районного суда Иркутской области по делу N 2а-252/2021 правового значения по настоящему административному спору не имеет.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда соответствуют правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации и как верно отмечено судом, введение срока действия свидетельства на получение социальной выплаты призвано стимулировать получателей данной выплаты к своевременному и должному ее использованию.

Таким образом, судебная коллегия по административным делам соглашается с суждением суда о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта, принятого Правительством Иркутской области, в пределах предоставленной федеральным законодателем компетенции, требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, а доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда и не могут служить основаниями для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренными статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 28 июля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Брюханова А.Г, Брюхановой Н.В. - Хаитова Г.А. - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 ноября 2021 года